Institut Montaigne
Climat, Environnement et Agriculture

Nationaliser EDF

Marine Le Pen

Front National

Commentaire synthétique

Il est tout à fait nécessaire de rendre EDF à nouveau 100% public.

Pour maintenir, moderniser et sécuriser la filière nucléaire française, engager le Grand Carénage, et garder le contrôle de l’État sur EDF, en lui redonnant une véritable mission de service public. Refuser la fermeture de la centrale de Fessenheim.

Marine Le Pen propose de nationaliser EDF, qui appartient déjà à 85 % environ à l’État. Une telle nationalisation peut se faire par rachat sur les marchés ou grâce à une loi de nationalisation.

L’État possédera, en mai 2017, environ 85 % d’EDF, dont la valeur est estimée à 23,1 Md€. En cas de nationalisation, il devra racheter les parts ou indemniser les anciens actionnaires. Au cours actuel de bourse, on peut estimer le coût de l’achat à 3,9 Md€ environ, avec une marge d’incertitude importante à la hausse comme à la baisse, permettant de fixer un intervalle de confiance entre 3,8 et 5,6 Md€.

Cette dépense d’investissement ne constitue pas à proprement une dépense publique en termes de comptabilité nationale, mais un investissement, qui n’aggrave pas le déficit public, mais entraînera selon toute vraisemblance une hausse de l’endettement d’un montant équivalent (0,2 pt de PIB) ou la vente d’autres participations de l’État pour financer l’achat (Renault, PSA, Safran, EADS…).

Cette nationalisation serait probablement, dans le court terme, sans effet sur l’entreprise car l’actionnariat très dominant actuel de l’État lui donne déjà un contrôle presque total de l’entreprise.

 

Chiffrage

Coût 3,9 Md€

 

Par le candidat
Par l’Institut Montaigne 3,9 Md€
Estimation haute 4,6 Md€
Estimation médiane 3,9 Md€
Estimation basse 3,1 Md€
Répartition du coût
Coût supporté par l’État 100 %

Analyse de la valeur d’EDF

L’État est actuellement actionnaire largement majoritaire d’EDF à hauteur de 85,6 % du capital de l’entreprise. Les autres actionnaires importants sont :

  • les actionnaires salariés via l’épargne salariale à hauteur de 1,6 % ;

  • des actionnaires “institutionnels” (fonds, banques, …) à hauteur de 9,8 % ;

  • des actionnaires “individuels” (petits porteurs) à hauteur de 2,9 %

L’entreprise est cotée sur les marchés, ce qui signifie que nous disposons à tout instant d’un prix de référence des derniers échanges d’actions d’EDF, qui permettent d’évaluer la valeur de l’entreprise. Le 18 février 2017, l’action EDF s’échangeait pour 9,04 € et le nombre total de titres émis était de 2 109 136 683, ce qui permet d’estimer la valeur de la société à 19,07 Md€.

Dans les prochaines semaines, et avant l’élection présidentielle, cet équilibre sera cependant modifié car EDF a annoncé devoir réaliser une augmentation de capital pour faire face à ses besoins, à hauteur de 4 Md€, que l’État aurait accepté de souscrire pour 3 Md€. Cela signifie qu’EDF va émettre de nouvelles actions pour une valeur totale de 4 Md€. En supposant (les termes de l’opération ne sont pas encore connus) que le prix d’émission de ces nouvelles actions sera égal du cours actuel de 9,04€, EDF émettrait alors 442 millions de nouvelles actions et l’État se porterait acquéreur de ¾ d’entre elles. Après l’opération, l’État posséderait 83,8 % du groupe, la valeur n’ayant pas changé par adaptation du prix de marché à 7,5 € par dilution.

Coût de l’opération de nationalisation

Quelle que soit la forme légale retenue pour procéder à la nationalisation de l’entreprise, l’État devra indemniser les actionnaires, en lui cédant les parts de l’entreprises à hauteur du préjudice subi, ou en les payant le prix qu’ils acceptent pour vendre leurs actions.

En fonction du cours de l’action EDF au moment de la nationalisation, le prix peut fortement varier, en raison notamment de la spéculation des marchés qui anticiperont la valeur de rachat. Pour simplifier, nous pouvons retenir le prix de 9,4 € par action en supposant (i) que la cotation n’évolue plus et reste à 7,5 € et (ii) que l’État est prêt à payer une prime d’éviction (ou une indemnisation pour préjudice subi) de 25 % de la valeur de l’action.

Sous ces hypothèses, l’État devra alors payer environ 3,9 Md€ pour racheter les parts des minoritaires.

Incertitude sur l’opération

Le cours de l’action EDF a été très volatile au cours des derniers mois, avec une nette tendance à la baisse, en raison des mauvaises nouvelles successives qui ont affecté l’entreprise (difficultés sur certaines centrales, rachat d’une partie d’Areva pour pérenniser son activité, etc.) de risques importants (projet Hinkley point C au Royaume-Uni représentant un investissement total de plus de 20 Md£) et de la baisse majeure des prix de l’électricité sur le marché européen notamment en raison de la surproduction structurelle.

L’action EDF valait ainsi 12 € il y a un an, et jusqu’à 30 € en 2014, avec un pic à 85 € en 2007 qui faisait de l’entreprise l’une des plus grosses capitalisations d’Europe. Il apparaît donc tout à fait possible d’avoir une variation du cours de l’action, à la hausse comme à la baisse, de ± 20 % sur le prochain semestre.

Par ailleurs, la prime de 25 % retenue payée aux anciens actionnaires peut apparaître élevée au regard de la pratique de marché mais, compte-tenu de la situation particulière d’EDF, pourrait être un minimum. En effet, les actionnaires actuels pourraient tout à fait justifier que l’État étant en grande partie responsable de la situation d’EDF, il lui revient d’indemniser à un plus haut niveau les anciens actionnaires. Un niveau trop bas générerait des contentieux portant sur le prix du titre.

Traitement de la dépense en comptabilité nationale et financement

Les dépenses d’investissement financier de l’État sont consignées sur le compte d’affectation spéciale”participations financières de l’État” (CAS PFE). Elles ne sont pas considérées comme de la dépense publique au sens de Maastricht et n’aggravent donc pas le déficit.

Par ailleurs, cet investissement n’est pas non plus comptabilisé dans la “norme de dépense” de l’État, qui permet de fixer les objectifs nationaux de réduction de la dépense, à condition qu’il soit réalisé à partir des liquidités qui se trouvent sur le CAS PFE. En cas d’abondement par le budget général de l’État, cette dépense est intégrée dans la norme de dépense de l’année.

Enfin, le financement de ces achats d’actions pourrait être financé soit en utilisant des produits de cession d’actions détenues sur le CAS PFE (Engie, Safran, Renault, etc.), soit par un endettement de l’État pour apporter de nouvelles liquidités.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

L’entreprise EDF a été créée en 1946 par nationalisation après-guerre de tous les moyens de production d’électricité. Elle avait alors le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Sous l’impulsion de l’UE, qui a imposé l’ouverture du marché de l’énergie, EDF a été transformée en société anonyme par la loi du 9 août 2004. Son capital a été introduit en bourse à partir de 2005. En 1981, l’arrivée de François Mitterrand au pouvoir a conduit à la nationalisation d’un grand nombre d’entreprises industrielles et de banques dès 1982.

Pour quels effets ?

EDF a été longtemps la plus grande entreprise mondiale de production d’électricité, profitant du statut monopolistique garanti par le droit français. Les changements importants de technique et de régulation du marché électrique ne permettent pas de comparer les deux modes de gestion. Les nationalisations de 1981 ont pour la plupart été privatisées rapidement au cours du même mandat, après avoir constaté l’échec du modèle d’intégration au sein de l’État.

La proposition a-t-elle déjà été proposée en France ?

La nationalisation d’EDF est une proposition récurrente de l’extrême gauche – ainsi que celle de nombreuses autres entreprises. En particulier, Jean-Luc Mélenchon proposait cette nationalisation en 2012 et la propose de nouveau en 2017.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

La production d’énergie a été, pendant la seconde partie du 20e siècle, extrêmement régulée dans la plupart des pays développés du monde : qu’ils aient adopté un modèle avec une entreprise nationale (comme par exemple Enel en Italie) ou un modèle privé (comme aux États-Unis), l’électricité y était suivie de près par les administrations.

Un mouvement de libéralisation s’est accéléré dès les années 1980, favorisé notamment par l’augmentation des interconnexions entre pays et par les possibilités de baisse des prix offertes par le développement de la concurrence.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Deux méthodes peuvent être utilisées afin procéder à la nationalisation d’EDF, selon l’approche retenue par le gouvernement :

  • un rachat des actions sur les marchés en procédant à une offre publique d’achat (OPA) dans les règles fixées par l’Autorité des marchés financiers (AMF)

  • une nationalisation par la loi ;

Dans le cas d’une OPA sur le marché, l’État devra déposer une offre à l’AMF proposant de racheter la totalité des actions d’EDF à un prix fixé par lui

Les actionnaires sont alors libres d’accepter ou refuser l’offre. Comme l’État détient déjà plus de 50 % de l’entreprise, cette OPA peut se faire selon une procédure simplifiée pendant 10 à 15 jours de cotation seulement. Passé ce délai, si les actionnaires ont donné leur accord en nombre suffisant, l’acheteur (ici l’État) doit procéder à leur rachat. Si moins de 5 % des actionnaires refusent de vendre, l’acheteur peut exercer un droit de retrait obligatoire de ces actionnaires en les indemnisant.

La procédure d’OPA est donc une procédure que peut mener simplement l’exécutif sans avoir recours à la loi ni au pouvoir réglementaire. Il suffit pour cela que l’État soit en moyen d’assumer le financement de l’achat, ce qui suppose malgré tout que la dernière loi de finances ait assuré qu’il y ait assez de liquidités disponibles au sein du CAS PFE afin de procéder au rachat. Le coût de l’opération dépendra du prix fixé par l’État : il devra être suffisamment attractif pour emporter l’adhésion des actionnaires, qui pourraient jouer la surenchère, même si la menace d’une loi de nationalisation contraindrait naturellement les prix.

Une loi de nationalisation est une loi simple votée par le parlement

Son principe est énoncé dans le préambule de la Constitution française et est rendu possible par l’article 34 de la Constitution.

Le droit européen n’y fait pas obstacle, le traité de fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) ne traitant pas du régime de propriété dans les États. En revanche, l’État doit se comporter comme un investisseur privé en économie de marché : la nationalisation ne doit pas apporter de soutien abusif à une entreprise qui nuirait à la concurrence sur le marché.

Une loi de nationalisation peut donc prévoir de nationaliser toute entreprise, à condition de respecter la propriété privée, inscrite dans la constitution et les droits de l’Homme. Elle doit donc prévoir une indemnisation satisfaisante du préjudice subi. Dans le cas de la nationalisation d’une société cotée comme EDF, il n’y a pas de raison que cette indemnisation s’éloigne du cours de bourse augmentée d’une prime d’indemnisation. En 1982 la prime d’indemnisation avait été fixée à 14 % du prix de l’action augmentée de son dividende.

Qui est concerné par une telle mesure ?

Cette mesure concernerait directement tous les actionnaires de l’entreprise, ainsi que les salariés de l’entreprise, qui, outre le rachat de leur épargne salariale acquise sous forme d’action, pourraient voir leur statut changer une fois l’entreprise nationalisée, selon les plans de l’État.

Impact macro économique

 

à court terme

à long terme

Effets positifs de la mesure

Limitation du risque de contentieux avec d’autres actionnaires dans la gouvernance de l’entreprise.

Nul en tant que tel.

Potentiellement positif en cas de démembrement d’EDF entre activités d’intérêt national de service public et les autres.

Effets négatifs de la mesure

Augmentation de l’endettement national ou liquidation d’autres participations de l’État

Augmentation du risque de conflit avec les autres producteurs d’énergie (au titre des aides d’État et de la concurrence)

Perte de compétitivité probable de l’entreprise soutenue par l’État.


La nationalisation d’EDF à elle seule n’aurait que peu d’impact sur la gestion de l’entreprise.
L’État, avec 85 % du capital, contrôle totalement la société, les minoritaires n’ayant pas de minorité de blocage (la loi impose que l’État possède plus de 70 % du capital) et n’étant pas directement représentés au conseil d’administration.

La présence d’actionnaires privés impose que les décisions prises par “l’actionnaire État” ne soient pas prises contre l’intérêt de l’entreprise – notamment financier – ce qui proscrit en particulier le fait de faire intervenir EDF à perte ou en maintenant des infrastructures inutiles. Pour autant, même si EDF devait être nationalisée à 100 %, le cadre national et européen de la concurrence, qui a ouvert complètement la production et la commercialisation d’électricité au sein du marché unique, empêcherait l’État de faire intervenir EDF en dehors des règles du marché (des acteurs privés importants sont présents sur le marché français de l’électricité, notamment Engie, ex GDF-Suez). Pour modifier de manière conséquente les interventions d’EDF, il serait nécessaire en parallèle de faire sortir la France du marché unique de l’énergie, ce qui entraînerait une très forte hausse des prix de l’énergie : aujourd’hui, les prix de marché de l’électricité sont nettement inférieurs aux coûts de production d’EDF, reflétés par les tarifs règlementés de vente.

Le soupçon que fait porter l’actionnariat privé d’EDF est celui d’une remontée trop forte de dividendes aux actionnaires pour satisfaire leur volonté de rentabilité. Or, avec 85 % du capital, l’État pouvait seul voter le niveau du dividende de l’entreprise et aurait donc tout à fait pu le diminuer sensiblement, sans interférence des actionnaires privés : rien ne permet de penser que la situation serait différente si l’État était le seul actionnaire.

Le fait que l’État devienne le seul actionnaire d’EDF permettrait cependant de limiter le risque de contentieux avec les autres actionnaires présents au capital. En effet, actuellement le conflit d’intérêt qui existe entre l’État “régulateur” et l’État “actionnaire” pourrait conduire les autres investisseurs à attaquer l’État en justice lorsqu’il prend des décisions contraires à l’intérêt de l’entreprise (comme par exemple la fermeture de la centrale de Fessenheim).

En conclusion, la nationalisation d’EDF n’aurait à elle seule, le plus probablement, aucune conséquence sur la situation de l’entreprise pour ses activités de marché (production / vente) et donc pour sa situation financière. Sa gestion par l’État pourrait conduire à une baisse de la rentabilité.

Une partie de l’activité d’EDF (distribution / transport) est en monopole “naturel” et légal, car ce sont des activités de réseau, qu’il serait sous optimal de dupliquer entre plusieurs acteurs privés. Dans ce cadre, une gestion guidée uniquement par l’intérêt public – déjà permise par l’actionnariat actuel – pourrait entraîner une remontée de l’investissement dans les infrastructures nationale par les deux filiales (Enedys, ex-ErDF, et RTE). Ces mesures relèvent davantage de règles claires de séparation entre les activités d’EDF et de ses filiales que de sujets d’actionnariat. Un actionnariat à 100 % de l’État pourrait être la condition préliminaire à une modification importante de la structure d’EDF permettant un recentrage sur ces activités situées en France.

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