Institut Montaigne
Administration et Institutions

Supprimer les régions et les intercommunalités

Marine Le Pen

Front National

Commentaire synthétique

Ne conserver que trois niveaux d’administration : communes, départements, État.

Marine Le Pen propose de supprimer les régions et les intercommunalités et affiche la volonté de recentrer l’organisation des pouvoirs publics autour de trois niveaux d’administration : la commune, le département et l’Etat.

Loin d’atteindre ses objectifs de simplification et de proximité, la proposition de la candidate n’entraîne en réalité aucune diminution du nombre de strates administratives. En effet, le projet de Marine Le Pen prévoit que les communes et les départements pourront transférer leurs nouvelles compétences à des syndicats intercommunaux et interdépartementaux. La candidate propose donc de remplacer deux échelons disposant de conseils élus par des structures éloignées du contrôle démocratique et n’offrant pas de garantie d’une plus grande efficacité.

Le projet de Marine Le Pen n’aborde pas par ailleurs la véritable exception française en matière d’organisation territoriale. Pourtant, l’éparpillement communal est à l’origine de nombreux déséquilibres institutionnels, auxquels n’ont été apportés jusqu’à présent que des réponses incomplètes.

Chiffrage

Marine Le Pen propose d’engager une réforme de l’organisation territoriale de la France. Outre la sortie de l’Union européenne (UE), cette réforme est fondée sur la remise en cause des régions et des intercommunalités. La candidate propose de “réduire de 6 à 3 le nombre de grandes strates administratives, autour des communes, des départements et de l’État”, au nom de “la simplification, la proximité et les économies”.

Or, la candidate défend parallèlement à la suppression des régions et des intercommunalités la possibilité pour les départements et les communes de déléguer leurs nouvelles compétences à des syndicats interdépartementaux et intercommunaux. Ce schéma contredit l’objectif affiché d’une diminution du nombre de strates administratives.

La critique de l’organisation territoriale ignore par ailleurs le constat que les principaux pays de l’UE partagent avec la France le même nombre de strates (cf. infra), sans qu’en leur sein cette architecture soit directement associée à la performance de l’action publique. Marine Le Pen souhaite engager la réforme territoriale par la suppression de certains niveaux de collectivités – la région et l’intercommunalité, quand hier d’autres visaient le département – et non par l’analyse des missions qu’elles exercent et des politiques publiques qu’elles mettent en œuvre. Cette méthode présente l’inconvénient d’occulter la véritable exception française: l’émiettement communal.

La France possède environ 36 000 communes, dont plus de la moitié (19 000) comptent moins de 500 habitants. À elle seule, la France abrite environ 40% des communes européennes, en dépit d’un léger mouvement de fusion des municipalités encouragé par l’État depuis 2015. L’éclatement de la structure communale est à l’origine de déséquilibres durables, qui se répercutent sur l’ensemble de l’organisation institutionnelle. Les communes comptant seulement quelques centaines d’habitants disposent en effet d’une capacité d’ingénierie, d’action et d’investissement très réduite.

Cette relative incapacité constitue une incitation puissante à solliciter des financements croisés (c’est-à-dire provenant de différentes strates), régulièrement identifiés comme l’un des obstacles à la délimitation précise de blocs de compétences entre collectivités. Elle conduit également nombre de communes à solliciter systématiquement les conseils départementaux, qui sont ainsi confortés dans un rôle de pivot ou de guichet qu’il est ardu de remettre en cause. L’échec régulier des tentatives de suppression de cet échelon en atteste. En outre, l’émiettement communal favorise à l’excès la concurrence territoriale dans l’implantation de l’activité économique, ce qui tend à  renforcer l’inégalité des territoires. À cet égard, l’intercommunalité constitue un outil de partage et de redistribution équitable des richesses.

Cet éparpillement historique a eu pour conséquence d’obliger les communes à se regrouper pour assurer un certain nombre de services de base à leur population. Il explique la création dès la fin du XIXème siècle de syndicats intercommunaux (dits « syndicats techniques ») en charge par exemple de l’électrification, de l’adduction d’eau ou de la gestion des déchets ménagers.

Cependant, le caractère exclusivement technique de ces structures, l’opacité de leur gestion, la faiblesse du contrôle des citoyens sur leur fonctionnement et la nécessité de fournir des services publics à l’échelle des bassins de vie ont conduit le législateur à initier la démocratisation de l’intercommunalité. Ainsi sont nées, à partir du début des années 1990, les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et, enfin, les métropoles. Ces établissements publics de coopération intercommunale habilités à lever l’impôt (EPCI à fiscalité propre) disposent de conseils élus. Depuis 2014, le scrutin est directement lié aux élections municipales puisque le nom des conseillers communautaires est fléché sur les bulletins de vote municipaux.

Le “maquis” dont parle Marine Le Pen ne tient ni à l’existence de ces EPCI, que beaucoup de pays ont en partage, ni à leur nombre, qui a été drastiquement réduit sous la présente législature. Ils étaient plus de 2 500 en 2012, ils sont environ  1 250 aujourd’hui. Comme l’a récemment souligné la Cour des comptes, la complexité de l’organisation territoriale tient plutôt à la persistance des syndicats techniques, qui sont encore plus de 11 000 et emploient environ 65 000 personnes. Or, ces structures ont majoritairement vocation à rejoindre et à se fondre dans l’intercommunalité démocratique.

Marine Le Pen promeut pourtant une logique inverse. Elle propose en effet de supprimer l’intercommunalité à fiscalité propre et de laisser aux communes la possibilité de déléguer leurs compétences à des syndicats, ce que la majorité d’entre elles sera contrainte de faire compte tenu de l’insuffisance de ses ressources.

La proposition de la candidate apparaît d’autant plus inadaptée que les réformes menées ces dernières années ont conduit à amorcer une baisse inédite des effectifs des communes et des intercommunalités. En 2015 (derniers chiffres disponibles), la diminution des effectifs des communes a plus que compensé la croissance de l’emploi dans les EPCI. En analyse consolidée, cette baisse de 1,3% correspond à une diminution des effectifs du « bloc local » d’environ 10 000 personnes.

La suppression des communautés de communes et d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles n’est par ailleurs pas dénuée de risque pour la consolidation de la reprise économique. Les dépenses d’investissement des EPCI à fiscalité propre s’élèvent en effet à environ 10 milliards d’euros par an. Leurs compétences en matière d’urbanisme et de logement en font notamment un des premiers soutiens du secteur de la construction et du BTP.

De même, la contribution des régions à l’investissement public est essentielle : elles y consacrent annuellement près de 12 milliards d’euros, soit plus du tiers de leurs dépenses totales (30 Md €).

Plus globalement, les mouvements de fusions qui ont affecté les intercommunalités et les régions, ainsi que l’incertitude sur l’avenir du département, ont causé une certaine paralysie de l’action publique. Ces différents facteurs (accaparement des collectivités par des enjeux organisationnels, doutes sur la pérennité de leur action et de leurs ressources, suspension des grands projets, gel des investissements etc.) ont eu des effets récessifs sur l’économie, qui ont amplifié ceux provoqués par la baisse des dotations financières de l’État. C’est pourquoi les acteurs économiques et de nombreux élus locaux ont exprimé le vœu que le prochain mandat marque une pause dans le bouleversement institutionnel engagé depuis plusieurs années.

Dans ce contexte, il apparaît discutable de proposer, comme le fait Marine Le Pen, de supprimer les intercommunalités et les régions qui sont les deux échelons auxquels échoit la compétence du développement économique des territoires (qui se matérialise notamment par le versement d’aides directes, les aides à l’immobilier d’entreprise, un accompagnement des filières, un soutien à la recherche etc.).

De manière générale, le projet de Marine Le Pen de supprimer les régions va à l’encontre d’une politique transpartisane conduite depuis cinquante ans, qui a été notamment marquée par :

  • le projet de régionalisation de l’organisation territoriale de la France défendu en 1969 par le général de Gaulle comme la condition de la modernisation économique du pays ;

  • l’adoption des lois de décentralisation de 1982 qui ont conféré à la région le statut de collectivité locale ;

  • la première élection des conseils régionaux au suffrage universel direct en 1986 ;

  • la double réforme intervenue en 2015, qui a divisé par deux le nombre de régions afin de leur conférer une taille semblable à celle de leurs homologues européennes, et transféré de nouvelles compétences en leur direction pour renforcer l’efficacité de leur action en matière de développement et d’aménagement du territoire.

Marine Le Pen indique que les compétences des régions iront pour partie à l’État, pour partie aux départements qui auront la possibilité de les déléguer à des syndicats interdépartementaux. La candidate précise que la compétence transports sera recentralisée. Or, l’État s’est précisément engagé à transférer aux régions 18 lignes de train d’équilibre du territoire, de manière échelonnée entre 2017 et 2020, faute de moyens et d’expertise pour assurer le bon fonctionnement de ces lignes.

De même, le défaut d’ingénierie et l’insuffisance des moyens de l’État conduisent à exprimer des doutes sérieux sur sa capacité à réassumer de manière efficace l’impulsion d’une stratégie de développement économique des territoires, plus de trente-cinq ans après le début de la décentralisation. La Cour des comptes et les inspections interministérielles ont notamment signalé la déstructuration et l’affaiblissement chronique de l’action déconcentrée de l’Etat, consécutives à la multiplication de réformes internes [revue générale des politiques publiques (RGPP), réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE 1 & 2)].

Enfin, la réforme proposée par Marine Le Pen ne semble pas devoir atteindre son objectif d’une “plus grande proximité des élus et des Français”. En effet, outre le recul occasionné par le remplacement d’intercommunalités élues par des syndicats de coopération technique, la candidate propose d’introduire le mode de scrutin proportionnel à toutes les élections. Or, le recours à un scrutin de liste avec représentation proportionnelle est une des principales explications à la relative distance qui se maintient entre les Français et leurs élus régionaux.

A contrario, le mode de scrutin appliqué lors des élections départementales (scrutin binominal majoritaire) explique pour une large part l’image de proximité dont jouissent encore les conseillers départementaux. De ce point de vue, la généralisation de la proportionnelle prônée par Marine Le Pen pourrait contredire l’objectif avancé dans le cadre de son projet de réforme territoriale.

Il convient enfin de noter qu’en l’état, sans le concours des conseillers régionaux, la candidate n’aurait pas franchi le seuil des 500 parrainages requis pour participer à l’élection présidentielle. 53% des 627 parrainages apportés à Marine Le Pen l’ont en effet été par des conseillers régionaux.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Lors de la précédente élection présidentielle, Marine Le Pen n’avait pas formulé de projet de réforme territoriale. En 2014-2015, lors des débats entourant l’élaboration de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), le Front National avait pris parti contre le redécoupage des régions. Il avait soutenu la mise en place d’un conseiller territorial partiellement inspiré du projet voté sous le mandat de Nicolas Sarkozy mais abrogé avant sa mise en œuvre.

Dans le système promu lors du précédent quinquennat, les conseillers élus lors d’un scrutin organisé à l’échelle régionale devaient siéger à la fois au sein du conseil régional et au sein du conseil départemental. L’unicité des mandats devait constituer une étape vers la disparition des départements, les compétences de ces derniers remontant progressivement vers les régions.  Le projet soutenu par le Front National depuis les débats sur la loi NOTRe vise un résultat inverse. Le conseiller élu au niveau départemental doit en effet siéger au sein d’établissements publics de coopération interdépartementale (Marine Le Pen parle indifféremment de “syndicats interdépartementaux”) qui se substituent aux régions.

Parmi les autres candidats à l’élection présidentielles des 23 avril et 7 mai 2017, seul Nicolas Dupont-Aignan soutient également la suppression des régions. A contrario, Benoît Hamon indique vouloir “stabiliser [notre] organisation territoriale”. Dans son livre-programme L’avenir en commun, Jean-Luc Mélenchon fait part de son souhait d’abroger la loi NOTRe, s’exprime “contre les nouvelles féodalités et l’éloignement du pouvoir des citoyens” et pour “refonder l’organisation territoriale de la République et défendre les libertés communales” mais n’indique pas quelles options il privilégie.

Pour sa part, François Fillon se contente d’indiquer qu’il souhaite “clarifier le partage des compétences entre collectivités et entre les collectivités et l’État”, sans préciser à ce stade selon quels principes et modalités, et vouloir “encourager la mutualisation des compétences et laisser les collectivités s’organiser librement”. Emmanuel Macron propose enfin de “réduire le millefeuille administratif”, en supprimant “au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de [nos] grandes métropoles”.

À l'étranger

La proposition a-t-elle déjà été avancée / appliquée à l’étranger ?

À l’image de la France, la plupart des grands pays de l’Union européenne disposent de trois niveaux d’administration locale : un bloc communal (communes et intercommunalités), un niveau intermédiaire (à la dénomination variable : comté, département etc.) et l’échelon régional. C’est le cas de l’Allemagne (qui s’organise autour de municipalités, de comtés et de régions), de l’Italie, de l’Espagne et de la Pologne. C’est également le cas de la Belgique.

Au sein de l’Union européenne, 20 États membres sur 28 disposent d’un échelon régional. La majorité des pays qui n’en ont pas mis en place se caractérisent par leur petite taille (Chypre, Estonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Slovénie). D’après le Conseil des communes et des régions d’Europe, le nombre de régions en Europe a augmenté d’environ 10% entre 2012 et 2016. Ce mouvement, qui témoigne de la montée en puissance des régions dans l’organisation territoriale des pays européens, est d’autant plus significatif que, dans le même temps, le nombre total d’entités locales a diminué d’environ 15%.

Ce recul s’explique en premier lieu par le mouvement de regroupement de communes qui a été initié ou amplifié dans certains pays. Ainsi, en Allemagne, le nombre de communes (environ 11 000), pourtant trois fois moindre qu’en France alors que le pays compte 82 millions d’habitants, a diminué de 1,5% entre 2012 et 2016. Il a également baissé de 1% en Italie (8 000 communes), de 7% aux Pays-Bas et de 25% au Portugal.

En dépit de formes variées, la coopération intercommunale existe quasiment partout en Europe. En Espagne par exemple, l’intercommunalité, très structurée et puissante, prend la forme de provinces, dont les assemblées sont composées au second degré à partir des communes.

Organisation territoriale comparée en Europe :

France

Allemagne

Italie

Espagne

Pologne

Pays-Bas

Autriche

Portugal

Belgique

Suède

Pop. (en millions d’habitants)

65 M

82 M

61 M

46 M

38 M

17 M

8 M

10 M

11 M

10 M

Nb de niveaux infrantionaux

3

3

3

3

3

2

2

2

3

2

Nb moyen d’habitants par commune

1 755

7 280

7 630

5 660

15 345

43 050

4045

34 875

19 155

33 445


Source
 : OCDE, Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : données clés, édition 2015, cité par Intercommunalités, Association des communautés de France, n°202, septembre 2015.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

D’un point de vue législatif, la suppression de l’intercommunalité à fiscalité propre nécessiterait d’abroger l’intégralité ou des dispositions essentielles de textes structurants adoptés depuis vingt-cinq ans, comme la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la carte intercommunale, dite loi Chevènement, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ou encore la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015.

Dans la pratique, au niveau local, la suppression des intercommunalités serait porteuse d’une insécurité juridique majeure. Elle mettrait en effet un terme à tous les contrats de délégation de service public conclus par les EPCI (éclairage public, distribution d’eau potable, fonctionnement des transports en commun etc.). Au-delà des pénalités financières à verser aux différents délégataires, le risque d’une atteinte au principe de continuité des services publics ne peut être écarté.

La suppression des régions en tant que collectivités locales nécessiterait quant à elle une révision de la Constitution. Depuis l’acte II de la décentralisation et la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l’article 72 dispose en effet que « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer ».

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