Institut Montaigne
Administration et Institutions

Rendre inéligible à vie toute personne condamnée pour corruption

Jean-Luc Mélenchon

La France insoumise

Commentaire synthétique

Rendre inéligible à vie toute personne condamnée pour corruption

Dans un contexte de défiance croissante à l’égard des responsables publics, Jean-Luc Mélenchon propose de durcir les sanctions à l’encontre des personnes condamnées pour corruption, en les rendant inéligibles à vie.

Sous le mandat de François Hollande, différentes mesures ont été adoptées pour allonger les peines d’inéligibilité et faciliter leur prononcé. Différents principes constitutionnels (interdiction des peines automatiques, proportionnalité de la peine à la gravité du délit commis) semblent plaider pour une mise en œuvre de la proposition de Jean-Luc Mélenchon par la voie d’une révision de la Constitution.

Chiffrage

Le débat sur l’élargissement des conditions d’inéligibilité des responsables publics condamnés, animé depuis de nombreuses années par plusieurs associations anti-corruption comme Transparency International, Anticor, et Sherpa, s’appuie sur le constat qu’en France la sanction judiciaire des atteintes à la probité publique est souvent limitée. Une lecture intéressée et erronée des principes de la souveraineté populaire et de la séparation des pouvoirs conduit souvent les responsables publics en délicatesse avec la justice à estimer que “seul le suffrage des Français” peut les écarter de la vie politique.

Dans les faits, la justice – reconnue comme une simple “autorité” par la Constitution du 4 octobre 1958 – s’est longtemps montrée réticente à assortir de manière régulière le prononcé de peines d’amende ou de prison par des peines d’inéligibilité.

Or, selon un sondage Harris Interactive commandité par Transparency International, les Français sont quasi unanimes à réclamer une plus grande sévérité à l’égard des élus. Interrogées sur la première mesure anticorruption qu’elles souhaiteraient mettre en place, 9 personnes interrogées sur 10 citent spontanément l’inéligibilité des personnes condamnées.

Dans la période récente, il convient cependant de noter un certain durcissement des sanctions prononcées à l’encontre de la délinquance “en col blanc”. Ainsi, en décembre 2016, l’ancien ministre du budget Jérôme Cahuzac a été condamné à trois ans de prison ferme et à cinq ans d’inéligibilité pour fraude fiscale et blanchiment. Puis, en janvier 2017, c’est le député de Haute-Corse Paul Giaccobi (radical de gauche) qui a été condamné à trois ans de prison ferme et à cinq ans d’inéligibilité pour détournement de fonds publics. Enfin, en février 2017, Serge Dassault, sénateur (LR) de l’Essonne, a été condamné à 2 M€ d’amende et cinq ans d’inéligibilité pour avoir dissimulé plusieurs dizaines de millions d’euros à l’administration fiscale. Ils se sont tous trois pourvus en appel.

Sous l’actuelle législature, différentes mesures sont venues renforcer les différents régimes d’inéligibilité en cas de manquements à la probité. La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a porté la peine d’inéligibilité maximum de cinq à dix ans pour les élus et les membres du gouvernement, par la création de l’article 131-26-1 du code pénal.

En matière électorale, le juge peut prononcer jusqu’à trois ans d’inéligibilité en cas de non-respect par un candidat des obligations relatives au financement des campagnes électorales ou de manœuvres frauduleuses portant atteinte à la sincérité du scrutin et jusqu’à un an d’inéligibilité en cas de manquement aux obligations déclaratives (d’intérêts et de patrimoine) prévues par les lois sur la transparence.

La loi du 8 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi “Sapin 2”, a pour sa part facilité le prononcé de l’inéligibilité en cas d’atteintes à la probité publique. L’inéligibilité est désormais une peine complémentaire obligatoire (et non plus facultative), c’est-à-dire une peine que le code pénal impose au juge de prononcer, ce dernier demeurant néanmoins libre d’en moduler la durée.

La loi Sapin 2 avait également introduit une disposition selon laquelle “Nul ne peut être candidat si [le bulletin n°2 du casier judiciaire] comporte la mention d’une condamnation pour manquement au devoir de probité”. Le bulletin n°2 du casier judiciaire comporte notamment les condamnations pour corruption et atteintes à la probité publique.

Cette disposition a toutefois été partiellement censurée par le Conseil constitutionnel. Une loi organique est en effet nécessaire pour appliquer aux parlementaires l’inéligibilité en cas de mention d’une condamnation au bulletin n°2 du casier judiciaire, puisque selon le premier alinéa de l’article 25 de la Constitution : “Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités”. La loi Sapin 2 étant une loi ordinaire, le Conseil a censuré l’application de ses dispositions aux parlementaires (décision n°2016-732 DC du 8 décembre 2016). L’Assemblée nationale a réagi en adoptant le 1er février 2017 une proposition de loi organique faisant de l’absence de condamnation inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire une condition d’éligibilité à toutes les élections. Cette proposition doit cependant encore être votée par le Sénat pour pouvoir entrer en vigueur.

La proposition de Jean-Luc Mélenchon va au-delà de ces différentes avancées puisqu’elle vise à rendre inéligible à vie toutes les personnes condamnées pour corruption.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Outre les associations anti-corruption qui militent depuis de nombreuses années pour un renforcement du prononcé des peines d’inéligibilité à l’encontre des élus condamnés, le rapport “Renouer la confiance publique” – remis en janvier 2015 au Président de la République par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – a énoncé un certain nombre de propositions relatives au durcissement des mécanismes de sanction des manquements à l’exemplarité.

En 2013, le projet de loi relatif à la transparence de la vie publique présenté par le gouvernement évoquait une peine d’inéligibilité définitive “en cas d’infraction portant atteinte à la moralité publique, comme la corruption ou le trafic d’influence, la fraude électorale ou la fraude fiscale”. Cette dernière proposition n’a finalement pas été retenue dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

En novembre 2014, le député Dino Cinieri avait déposé à l’Assemblée nationale une proposition de loi visant à instaurer une peine complémentaire d’inéligibilité pouvant être perpétuelle pour tout élu condamné pour des faits de fraude fiscale ou de corruption. Cette proposition n’avait pas été adoptée.

Lors de la campagne pour l’élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 2017, Emmanuel Macron et Benoît Hamon proposent d’exiger un extrait de casier judiciaire vierge pour le dépôt d’une candidature à toutes les élections (locales, nationales, européennes).

À l'étranger

La proposition a-t-elle déjà été avancée / appliquée à l’étranger ?

À travers le monde, plusieurs pays connaissent des formes d’inéligibilité. En Allemagne par exemple, toute personne condamnée à une peine d’emprisonnement supérieure à un an est inéligible pour une durée de cinq ans. La justice peut en outre rendre inéligibles pour une durée de deux à cinq ans les responsables publics coupables de certains délits, en particulier la fraude électorale.

Au Canada, la loi électorale dispose que “toute personne qui commet une infraction constituant une manœuvre frauduleuse ou un acte illégal est, en sus de toute autre peine que la présente loi prévoit à l’égard de cette infraction, inéligible à être candidat, inhabile à siéger la Chambre des communes et inhabile à remplir une charge dont la Couronne ou le gouverneur en conseil nomme le titulaire“.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Depuis le 1er mars 1994 et l’entrée en vigueur du nouveau code pénal, la condamnation pénale d’un élu n’entraîne plus automatiquement son inéligibilité. Cette peine doit désormais être explicitement prononcée par le juge.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel représente le principal obstacle au durcissement des régimes d’inéligibilité des élus condamnés. Le Conseil a ainsi jugé en 2010 que l’article L.7 du Code électoral sur l’incapacité complémentaire d’exercer une fonction publique élective d’une durée de cinq ans attachée automatiquement aux condamnations pénales prononcées pour certaines infractions telles que la concussion, la corruption passive, le trafic d’influence, ou la prise illégale d’intérêts frappant des fonctionnaires ou des élus, constituait une sanction ayant le caractère d’une punition, et qu’elle était dès lors contraire au principe d’individualisation des peines, et donc inconstitutionnelle. En l’espèce, le Conseil constitutionnel a censuré l’automaticité  de la peine, en estimant qu’elle portait atteinte à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (“La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires”) : seul le juge peut décider de l’incapacité ou non pour un élu d’exercer un mandat public.

En revanche, sur l’opportunité de créer une peine d’inéligibilité définitive, le Conseil constitutionnel n’a pas eu l’occasion à ce jour de se prononcer sur la conformité d’une telle peine à la Constitution. Il n’est donc pas possible à ce jour de déterminer la position qu’adopterait le Conseil à l’égard de la disposition proposée par Jean-Luc Mélenchon, notamment au regard du principe de proportionnalité de la peine à la gravité du délit commis.

Dans le doute, la révision du dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution, aux termes duquel “sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques”, pourrait être une solution envisageable afin de remédier à cette incertitude. Cette définition de la qualité d’électeur pourrait être complétée par la mention des conditions d’éligibilité des candidats. Outre les conditions d’âge et de nationalité requises, il serait dès lors nécessaire de définir un champ d’inéligibilités systématiques, qui inclurait les atteintes à la probité.

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