Institut Montaigne
Santé et Protection sociale

Relever l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans et mettre en place un étage de retraite par capitalisation

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

Reporter, pour sauver le régime général des retraites, l’âge légal de la retraite à 65 ans. L’évolution de l’espérance de vie sera prise en compte dans l’ajustement de l’âge légal de départ en retraite. C’est la condition pour qu’à l’avenir les retraites ne diminuent pas.

François Fillon propose de relever l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans et de mettre en place un étage de retraite par capitalisation.

L’économie issue d’un relèvement de l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans à la fin du mandat, en tenant compte des effets négatifs liés aux transferts de charges sur les minima sociaux et l’assurance maladie, est évaluée entre 22 et 26 Md€ en 2022.

La mise en œuvre d’un étage de retraite par capitalisation, sous l’hypothèse d’un triplement des incitations fiscales à l’épargne retraite actuellement en vigueur, aurait un coût estimé à 800 millions d’euros par an en 2022.

Globalement, l’économie issue de la réforme des retraites dans son ensemble est donc estimée entre 21 et 25 Md€.

Cette proposition concerne 94 % des actifs, c’est-à-dire à la fois les futurs retraités du secteur privé et de la fonction publique. Pour être mise en œuvre, cette proposition nécessite une saisine des partenaires sociaux et le vote d’une loi par le Parlement.

L’âge légal de départ à la retraite a déjà été relevé de 60 à 62 ans en 2010, ce qui devrait permettre d’économiser 9 Md€ par an à l’horizon 2020. En revanche, les dépenses d’assurance chômage, de minima sociaux et d’assurance maladie (pensions d’invalidité par exemple) devraient augmenter entre 1,3 et 1,5 Md€ par an à l’issue du processus. Au sein de l’Union européenne, 17 pays appliquent un âge légal de départ à la retraite supérieur ou égal à 64 ans. Les expériences européennes du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite montrent que ce type de réforme a un effet fort et direct sur le rétablissement de l’équilibre financier du système. Ces réformes se conjuguent le plus souvent avec des restrictions sur les départs anticipés, le développement de la capitalisation ou l’incitation aux activités prolongées.

En revanche, le développement de l’épargne retraite en France est très limité. Aujourd’hui, elle ne concerne que 4,9 % des cotisations et 8 % de la population. Le développement de l’épargne retraite d’entreprise a été plus fort que celui de l’épargne individuelle.  Ce développement n’a pas eu d’effet important sur l’équilibre financier du système de retraite. Les pays qui ont développé la capitalisation sont également minoritaires en Europe. Ils fonctionnent de façon mixte avec un système public de retraite par répartition combiné à un système de retraite complémentaire par capitalisation (Royaume-Uni, Pays-Bas, Suède).

Chiffrage

Économie 23 Md€ en 2022

Par le candidat

Par l’Institut Montaigne

23 Md€ en 2022

Estimation haute

25 Md€ en 2022

Estimation médiane

23 Md€ en 2022

Estimation basse

21 Md€ en 2022


Commentaire synthétique du chiffrage

L’effet du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans en 2026 est évalué dans une fourchette comprise entre 22 et 26 Md€ par an à l’horizon 2022, grâce à un calcul fondé sur l’effet de la réforme sur la population de chaque génération concernée (la population active née entre 1656 et 1960).

La réforme aura également des effets bien au-delà de la durée du mandat. Ils ne sont pas pris en compte dans le chiffrage proposé.

L’évaluation financière de la réforme sur la durée du mandat est sensible aux modalités concrètes de sa mise en œuvre (rythme, mesures d’accompagnement pour certains types de salariés, etc.) et au contexte macroéconomique (taux de croissance et de chômage).

Aux effets du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite, il convient d’ajouter les effets de la mise en œuvre d’un étage de retraite par capitalisation, sous forme d’incitations fiscales. Le coût d’un triplement du recours à l’épargne retraite (environ 5% aujourd’hui) est estimé à 800 millions d’euros par an en 2022.

Les expériences françaises et européennes du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite montrent que ce type de réforme a un effet fort et direct sur l’équilibre financier du système de retraite. Cet effet réside principalement dans la baisse du volume de pensions versées en raison d’une cessation d’activité retardée.

Toutefois, la réforme entraînera également des surcoûts en matière de dépenses d’assurance chômage, d’assurance maladie (pensions d’invalidité) et de minima sociaux. L’allongement des carrières dans la fonction publique, consécutive à l’alignement des retraites du privé et du public aura également des conséquences négatives sur les dépenses publiques.

Chiffrage détaillé de la proposition

Le besoin de financement, c’est-à-dire le déficit, du système de retraite français (tous régimes confondus) s’établissait à 0,3% du PIB en 2015, soit 6,5 Md€. D’après les prévisions du Conseil d’orientation des retraites (COR) de juin 2016, ce besoin de financement devrait rester important pour les prochaines années, de l’ordre de 0,2 % du PIB en 2020. L’Insee a par ailleurs revu ses projections démographiques en janvier 2017 : le rapport de dépendance démographique pour la période 2013-2070 s’étant dégradé, le besoin de financement pourrait augmenter à horizon 2040.

La réforme proposée par François Fillon a plusieurs composantes. Elle vise à fixer l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans, d’une part, et à créer un étage de retraite par capitalisation de type PERCO/PERP, d’autre part. Enfin, les modalités de calcul des retraites des salariés du secteur public seront progressivement alignées sur celles du secteur privé.

Les effets économiques de la réforme dépendent largement des modalités de sa mise en œuvre, notamment des hypothèses retenues pour le contexte macroéconomique (taux de croissance des salaires et de chômage en particulier) et des mesures d’accompagnement éventuelles (dispositifs spécifiques pour les carrières longues, les carrières incomplètes, etc.).

Effets du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite sur les finances publiques

La mesure proposée permet de réaliser des économies sur certaines dépenses mais peut également entraîner des surcoûts.

Afin d’en évaluer l’effet économique, un modèle simple a été construit sur la base de la population d’une génération, de son taux d’activité et de la répartition entre secteur public et privé. Les modalités de la réforme sont appliquées à chaque cohorte pour chaque année, toutes choses égales par ailleurs (taux et durées de cotisations, dispositifs liés aux carrières longues, etc.).

Les économies sont réalisées par deux canaux :

  • les cotisations supplémentaires perçues du fait d’une liquidation plus tardive des pensions de retraite. D’après plusieurs études, il est estimé qu’un recul d’un an de l’âge légal de départ à la retraite entraîne un recul de 0,4 an de l’âge effectif de départ à la retraite chez les femmes, et de 0,8 an chez les hommes. Le ratio hommes / femmes étant proche de l’équilibre pour les classes d’âge proches de la retraite (en 2015, 397 221 hommes de 60 ans contre 427 966 femmes d’après les données de l’Insee, soit 45-55%), nous faisons l’hypothèse qu’un recul d’un an de l’âge légal entraîne un recul de 0,6 an de l’âge effectif de départ, soit 7,2 mois.

  • les pensions non versées pour la génération qui retarde son départ à la retraite et continue à travailler.

Le total brut des économies est estimé entre 24 et 28 Md€ en 2022.

Cette estimation ne tient pas compte des effets induits de la réforme du marché du travail envisagée par le candidat de manière concomitante. Une telle réforme pourrait conduire à un effet plus important en matière de hausse des cotisations. Cet effet ne peut être évalué.

Dans notre chiffrage, les effets d’un alignement des modalités de calcul du secteur privé et du secteur public ne peuvent être appréhendés dans leur totalité. La Cour des comptes, dans un rapport public thématique d’octobre 2016, estime qu’une telle réforme aurait un effet ambigu pour les raisons suivantes :

  • la prise en compte des régimes indemnitaires (primes) dans le calcul des pensions entraînerait pour certains fonctionnaires une hausse des pensions versées ;

  • les cotisations des employeurs seraient revues à la hausse, entraînant un besoin de financement pour les administrations publiques ;

  • des difficultés de mise en œuvre et d’évaluation pratiques se posent (disponibilités des données, coexistence de plusieurs systèmes, etc.).

En conséquence, le chiffrage retient des hypothèses symétriques pour le public et le privé.

Les surcoûts résident dans l’augmentation probable des dépenses d’assurance chômage, en raison d’un taux de chômage plus élevé des seniors et du prolongement de la durée d’indemnisation jusqu’à l’obtention d’une retraite à taux plein, ainsi que d’une hausse des pensions d’invalidité ou des minima sociaux entraînée par des cessations anticipées d’activité.

Des mesures destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail pour les seniors pourraient conduire à limiter ces effets négatifs. Il n’est toutefois pas possible d’en mesurer précisément les effets.

 L’alignement des règles de calcul du public et du privé entraînera également des dépenses supplémentaires pour les administrations publiques en raison de carrières plus longues et d’un taux de rotation des emplois moindre.

La réalité des surcoûts liés au relèvement de l’âge légal de départ à la retraite est largement documentée, tant dans les études récentes du COR et de la DREES que dans les évaluations ex post réalisées aux États-Unis ou en Norvège pour des réformes comparables. Ils sont toutefois délicats à estimer précisément. Les seuls effets sur les pensions d’invalidité et les minima sociaux sont évalués entre 1,3 et 1,5 Md€ par an d’après les calculs de la DRESS réalisés à l’occasion du relèvement de l’âge de départ à la retraite de 60 à 62 ans. Un nouveau recul de l’âge de départ à la retraite, pourrait ainsi avoir un effet négatif estimé à 3 Md€ en 2022, proportionnellement à l’allongement envisagé. Ce montant est retranché aux économies potentielles calculées.

Le solde net de la proposition est ainsi estimé à 24 Md€ en 2022. De manière prudente, nous retenons une fourchette (de 21 à 25 Md€).

En considérant ces hypothèses et ces réserves, une telle réforme conduirait à un excédent du système de retraite français, qui pourrait par exemple servir à alimenter le Fonds de réserve des retraites (FRR), dans une logique comparable à celle qui prévaut en Allemagne, afin de se prémunir des effets du vieillissement de la population à moyen et long termes, ou bien à réduire le niveau des cotisations.

Effets de la mise en œuvre d’un étage de capitalisation

Les dispositifs de retraite par capitalisation peuvent être facultatifs (avec des incitations fiscales) ou obligatoires. Ils peuvent être souscrits à titre individuel ou dans le cadre de contrats d’entreprise.

L’épargne retraite ne représente aujourd’hui qu’une part limitée des retraites en France (1,7 % des prestations et 4,9 % des cotisations d’après le Conseil d’orientation des retraites). La part de la population couverte par les systèmes par capitalisation s’élèverait à environ 8% en France contre 35 % aux États-Unis et 44 % en Allemagne.

Le coût des déductions de cotisations versées au titre de l’épargne individuelle et facultative est évalué à 410 M€ par an. En effet, l’exclusion de la base de l’impôt sur le revenu des produits de retraites par capitalisation conduit à des recettes moindres pour l’État.

Le chiffrage s’appuie sur l’hypothèse de l’introduction d’un triplement du recours à l’épargne retraite avec des incitations fiscales inchangées. Une telle réforme aurait pour effet de rapprocher la France des pays européens ayant adopté un système mixte (répartition et capitalisation). Son coût est estimé à 800 millions d’euros par an en 2022.

Aléas et incertitudes

François Fillon propose également le passage à une retraite “par points”. Cette réforme systémique n’est pas abordée ici. Il est supposé que le relèvement de l’âge légal de départ en retraite est mis en œuvre dans le régime en annuités et que, par ailleurs, on procède à une conversion de ce régime par points.

Par ailleurs, en matière d’équilibre du système de retraite, des variations même faibles de certains paramètres de la réforme, peuvent avoir des effets cumulés importants sur les économies réalisées. C’est notamment le cas des restrictions apportées aux départs anticipés (décote par exemple), des encouragements apportés aux prolongations d’activités (surcote par exemple) ou encore des traitements spécifiques de certains types de salariés (carrières longues, métiers pénibles, femmes, etc.).

Des effets induits négatifs et potentiellement importants ne sont pas pris en compte. Ils concernent le basculement de certains salariés vers l’assurance chômage. Ces effets sont extrêmement complexes à évaluer mais potentiellement importants.

L’alignement des règles de calcul des retraites du secteur public sur le secteur privé pourrait, en outre, avoir des effets contrastés, notamment en ce qui concerne l’alignement des carrières – six derniers mois actuellement dans le public, contre vingt-cinq meilleures années dans le privé.

L’ampleur de “l’étage” de capitalisation n’est enfin pas précisée, ni la forme exacte que prendrait une telle évolution.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Oui, pour le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite, mais très partiellement pour le développement de la retraite par capitalisation.

L’âge légal de départ à la retraite a été fixé à 65 ans entre 1945, date de la fondation du système de retraite par répartition, et 1982, où l’âge légal a été abaissé à 60 ans. Par la suite, l’âge légal de départ à la retraite a été augmenté de 60 à 62 ans en 2010. L’application de la réforme a été étalée jusqu’en 2018 initialement puis 2017.

En revanche, le développement de la capitalisation a été très limité en France. Différentes solutions incitatives fiscalement existent, depuis les années 2000, notamment le PERP créé en 2003.

Pour quels effets ?

L’augmentation de l’âge légal de départ à la retraite a un effet fort et direct sur les dépenses publiques consacrées aux retraites. D’après la Commission des comptes de la sécurité sociale, le relèvement des bornes d’âge consécutif de la réforme de 2010 permettrait d’économiser 9 Md€ par an à l’horizon 2020. L’essentiel des économies réside dans la diminution des prestations à verser aux retraités.

Le relèvement des bornes d’âge (âge légal de départ en retraite et âge de départ à taux plein – pour mémoire, l’âge de taux plein est fixé en France à 67 ans –) produit des effets immédiats et forts à court terme. A l’inverse, l’augmentation de la durée de cotisation produit des effets à long terme.

En revanche, il a des effets négatifs sur l’assurance chômage, les minima sociaux et les dépenses d’assurance maladie (pensions d’invalidité par exemple). À l’occasion du passage de l’âge légal de 60 à 62 ans, ces effets négatifs ont été évalués entre 1,3 et 1,5 Md€ à l’issue du processus.

Le développement de l’épargne retraite en France a été limité. Aujourd’hui, elle concerne 4,9 % des cotisations et 8% de la population est couverte. Le développement de l’épargne retraite d’entreprise a été plus fort que celui à titre individuel.  Ce développement n’a pas eu d’effet important sur l’équilibre financier du système de retraite.

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Oui. La question du relèvement des bornes d’âge est régulièrement évoquée dans le débat public bien qu’aucun candidat aux précédentes élections présidentielles n’ait, proposé de relever l’âge légal de départ à la retraite au-delà de 62 ans.

Pour illustrer la récurrence de ce débat, il est possible de citer le rapport sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015 réalisé en novembre 2014 par le sénateur Gérard ROCHE (UDI), vice-président de la commission des affaires sociales qui proposait un relèvement à 64 ans de l’âge légal de départ à la retraite.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

Oui. Parmi les pays de l’Union Européenne, 17 appliquent un âge légal de départ à la retraite supérieur ou égal à 64 ans (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni). Le Royaume-Uni appliquait jusqu’il y a peu un âge de départ en retraite différent pour les hommes (65 ans) et les femmes (60 ans). Une convergence à 65 ans sera faite en 2018.

L’Allemagne a repoussé l’âge de départ à la retraite de 65 à 67 ans à partir de 2007.

Les pays qui ont mis en œuvre ce type de réformes ont étalé leur application sur de longues périodes. En Allemagne, les générations concernées par l’âge légal de 67 ans partiront à la retraite en 2029. Aux Pays-Bas, l’âge de départ à la retraite a été repoussé de 2 mois par an entre 2014 et 2025. Au Royaume-Uni, la réforme consistant à fixer l’âge de départ en retraite suppose une période de transition entre 2021 et 2046.

Concernant la retraite par capitalisation, les pays qui ont développé la capitalisation sont minoritaires en Europe. Ils fonctionnent de façon mixte avec un système public de retraite par répartition combiné à un système de retraite complémentaire par capitalisation. Le Royaume-Uni par exemple a un système de retraite mixte qui repose principalement sur la capitalisation depuis les années 90 (Social Security Act de 1986 et Pensions Act de 1995).

Pour quels effets ?

Les réformes consistant à repousser l’âge légal de départ à la retraite ont, comme en France, eu un impact fort sur les dépenses consacrées aux pensions. À titre d’illustration, les différentes réformes menées en Allemagne depuis 2001 ont conduit à une situation d’excédent du régime de retraite. Les excédents cumulés sur la période 2000-2014 s’élèvent à 16 Md€ alors que dans le même temps, le régime français accusait un déficit cumulé de 65 Md€.

Il est toutefois difficile d’isoler l’impact du relèvement des bornes d’âge dans les résultats des réformes menées à l’étranger. En effet, les réformes menées conjuguent le plus souvent le relèvement de l’âge avec des restrictions sur les départs anticipés, le développement de la capitalisation ou l’encouragement aux activités prolongées.

Certains effets négatifs du relèvement de l’âge de départ à la retraite ne doivent toutefois pas être négligés. Ainsi, ce relèvement peut être mis en relation avec une baisse du taux d’activité des seniors, qui peut induire des dépenses supplémentaires pour le régime d’assurance chômage voire d’assurance maladie (pension d’invalidité). Une étude menée en 2009 à partir des exemples du Royaume-Uni, des États-Unis et de l’Autriche conclut que l’âge de cessation d’activité recule d’un mois quand l’âge légal de départ à la retraite augmente de deux mois. Des phénomènes de transition vers d’autres dispositifs (invalidité et chômage) ont été constatés aux États-Unis et en Norvège.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La mise en œuvre de la proposition suppose l’adoption d’une loi car les grandes règles relatives aux retraites (âge de départ à la retraite, durée de cotisations) relèvent de dispositions législatives codifiées dans le code de la Sécurité sociale. La loi est précédée d’une saisine obligatoire des partenaires sociaux, conformément à l’article L-1 du code du travail.

La loi votée devra ensuite être déclinée et précisée par des textes réglementaires élaborés par le Gouvernement.

Qui est concerné par une telle mesure ?

La modification envisagée concerne 94 % des actifs (hors régimes spéciaux), c’est-à-dire à la fois les futurs retraités du régime général (17,56 millions de personnes représentant 68 % des actifs) et les personnes relevant des régimes des salariés du secteur public (5,95 millions de personnes représentant 26% des actifs). Néanmoins, les effectifs concernés pourront évoluer selon la génération à partir de laquelle cette mesure sera appliquée.

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