Institut Montaigne
Économie et Entreprises

Rendre les allocations chômage fortement dégressives

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

Dans le système actuel, le montant des allocations chômage est fixe jusqu’à l’épuisement des droits. La proposition de François Fillon vise à rendre les allocations chômage fortement dégressives. La proposition ne précise l’ampleur ni le calendrier de la dégressivité.

En l’absence d’impact sur le comportement de retour à l’emploi, cette proposition se traduirait par des économies allant de 1,9 Md€ à 7 Md€ par an en fonction du niveau et de l’échéance de la dégressivité, qui ne sont pas précisés.

Cette mesure concernerait les demandeurs d’emploi ayant consommé au moins 6 mois de droits, soit une grande partie des demandeurs d’emploi (environ 7 allocataires sur 10 en juin 2015 avaient un droit ouvert d’une durée minimale de 12 mois et deux tiers du droit est en moyenne consommée). Sa mise en œuvre nécessiterait un décret et, probablement, un accord des partenaires sociaux.

Chiffrage

Économie 4,1 Md€
Par le candidat 10 Md€ sur le quinquennat
Par l’Institut Montaigne 4,1 Md€ par an
Estimation haute 7 Md€ par an
Estimation médiane 4,1 Md€ par an
Estimation basse 1,9 Md€ par an

François Fillon ne précise ni le montant de la dégressivité ni le palier de dégressivité mais évoque une forte dégressivité. Trois scenarii peuvent être envisagés, un scénario bas, un scénario inspiré du modèle espagnol, le troisième envisage une dégressivité de 25 % tous les six mois.

L’impact budgétaire réel d’une telle réforme dépend toutefois de l’effet de la dégressivité sur le retour à l’emploi. Les études existantes concluent plutôt que la dégressivité n’aurait que peu d’impact sur les comportements des demandeurs d’emploi.

Chiffrage détaillé de la proposition

François Fillon propose une dégressivité “forte” mais ne précise ni l’ampleur ni les paliers d’application de la dégressivité. On suppose que les mêmes paliers sont appliqués aux moins de 50 ans et aux personnes de 50 ans ou plus. Le montant des dépenses d’indemnisation au-delà du 6ème mois est estimé à 15,3 Md€. Sous certaines hypothèses simplificatrices de montée en charge et à comportements inchangés, la réforme proposée entraînerait – par an, en régime permanent – une diminution potentielle des dépenses d’allocation de :

  • 3,1 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 20 % après 6 mois (scénario bas) ;

  • 4,6 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 30 % après 6 mois (modèle espagnol).

  •    7 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 25 % après 6 mois, de 50% après 12 mois et de 75% après 18 mois et suppression après 24 mois.

Cependant, ce montant de dépenses d’indemnisation par mois (15,3 Md€ au-delà de 6 mois) ne concerne pas uniquement des droits consommés de façon continue, ce qui complexifie le chiffrage. En effet, la consommation des droits à indemnisation est discontinue pour un grand nombre d’allocataires : en août 2016, environ 35 % des allocataires indemnisables ont pratiqué une activité réduite, c’est-à-dire qu’ils n’ont consommé que partiellement leur allocation mensuelle en la cumulant avec salaire d’activité (et qu’ils consommeront éventuellement leur droit ultérieurement). Les dépenses d’allocation pour le 13ème mois peuvent ainsi intervenir après 24 mois d’inscription. À titre indicatif, parmi les demandeurs d’emploi de longue durée en catégorie A, B ou C fin 2013, seuls 885 000 avaient été inscrits tout au long de l’année 2013 en catégorie A (sans emploi), soit environ 2 sur 5.

Afin de tenir compte de la discontinuité de la consommation des droits et donner une idée plus précise de l’économie réellement réalisée sur les 5 ans de mandature, on retient un ratio de 60 % – part approximative d’allocataires indemnisés consommant entièrement leur allocation mensuelle chaque mois.

Sous cette hypothèse, la réforme proposée entraînerait une diminution potentielle des dépenses d’allocation plus proche de :

  • 1,9 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 20 % après 6 mois ;
  • 2,8 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 30 % après 6 mois (scénario 1, modèle espagnol) ;
  • 4,1 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 25 % après 6 mois, de 50% après 12 mois et de 75% après 18 mois et suppression après 24 mois (scénario 3).

Pour le scénario 3, qui apparaît plus proche d’un scénario “fortement dégressif”, le montant des dépenses d’indemnisation par mois d’indemnisation, pour une cohorte de sortants en 2016, est estimé à 7,5 Md€ entre le 7ème et le 12ème mois, à 4,3 Md€ entre le 13ème et le 18ème mois, à 2,6 Md€ entre le 18ème et le 24ème mois et à 1,1 Md € au-delà du 24ème mois pour les seniors.

On suppose que les paliers comptabilisent les droits consommés et non la durée écoulée depuis l’inscription. En se fondant sur les dépenses agrégées d’allocation en fonction des mois d’indemnisation pour une cohorte de sortants en 2014, en actualisant pour 2016 et en supposant que les droits sont toujours consommés de façon continue, la réforme proposée entraînerait une diminution potentielle des dépenses d’allocation de 7 Md€ par an en régime permanent. Si l’on tient compte de la discontinuité de la consommation des droits (activité réduite, allers-retours entre emploi et épisodes de chômage), l’économie potentielle serait plus proche de 4,1 Md€ par an.

Si les personnes inscrites à Pôle Emploi consommaient leur droit à indemnisation en continu, la réforme proposée entraînerait une diminution potentielle des dépenses d’allocation de 7 Md€ par an en régime permanent. En considérant que la mesure s’applique en flux aux nouveaux entrants en 2017 et que les demandeurs d’emploi consomment leur droit de façon ininterrompue, les économies interviendraient à partir de la deuxième année de mandature et atteindraient leur plein régime la troisième année.

Il s’agit cependant d’un fort majorant, compte tenu de la discontinuité des droits : on propose de retenir un ratio de 60 % – part approximative d’allocataires indemnisés consommant entièrement leur allocation mensuelle chaque mois – soit une diminution potentielle des dépenses d’allocation 4,1 Md€ par an.

Chiffrage de François Fillon

François Fillon prévoit une économie de 10 Md€ grâce à la dégressivité, au plafonnement et à la diminution du taux de chômage. Le niveau du plafonnement n’est pas précisé, mais une part importante de l’économie attendue repose sur l’hypothèse d’une inversion de la courbe du chômage (diminution du taux de chômage de 10 à 7 %).

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

La proposition de François Fillon ne précise pas paliers et le montant de la dégressivité. De ce fait, le chiffrage réalisé repose sur deux hypothèses.

Notre chiffrage suppose en effet que la dégressivité des allocations chômage n’exerce pas d’effet sur le comportement des chômeurs. L’impact budgétaire de la réforme dépend de l’effet de la dégressivité sur le retour à l’emploi. Si la dégressivité des allocations chômage accélère le retour à l’emploi, les économies réalisées seraient accrues par rapport à notre chiffrage, qui raisonne à comportements constants. A l’inverse, la dégressivité pourrait avoir pour effet d’allonger les droits de certains demandeurs d’emploi si elle incite ceux-ci à pratiquer une activité réduite par exemple (cumul entre une activité et une partie de l’allocation chômage) pour pallier la diminution de leur allocation, ce qui peut retarder leur retour à l’emploi. Cette hypothèse irait dans le sens d’un surcroît de dépenses pour l’assurance chômage, contraire à l’effet attendu de la réforme. L’ampleur de ces effets de comportement n’est pas quantifiable, mais la littérature conclut plutôt à de faibles effets de la dégressivité sur les comportements.

Le chiffrage repose par ailleurs sur des hypothèses fortes et imprécises concernant le profil de consommation des droits, en appliquant un ratio de 60 % aux économies potentielles pour tenir compte de la discontinuité de la consommation des droits (en supposant que la dégressivité s’applique sur la base des mois consommés et non de la durée d’inscription).

Enfin, le montant d’économies est estimé à partir des allocations versées pour les demandeurs d’emploi sortants en 2014, il reflète donc l’état du marché du travail entre 2012 et 2014. L’évolution du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés et de la durée passée au chômage sur la mandature, qui dépendent du dynamisme du marché du travail, pourraient faire varier ce montant (moindres économies par exemple si le nombre de chômeurs de longue durée indemnisés se résorbe).

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Entre 1986 et 1992, les demandeurs d’emploi percevaient d’abord une allocation de base pendant 3 à 27 mois, selon la filière d’indemnisation, puis basculaient vers une allocation de fin de droits pour une durée maximale de 18 mois. Une dégressivité dans le temps a été instaurée en 1992 : de 1992 à 2001, les deux allocations ont été remplacées par l’”allocation unique dégressive” (AUD) qui diminuait régulièrement tous les 4 mois jusqu’à atteindre un niveau plancher (tous les 6 mois à partir de 1996).

En 2001, cette dégressivité a été supprimée. Pour les personnes éligibles à l’allocation spécifique de solidarité, cependant, une dégressivité continue d’intervenir implicitement en fin de droit, lors du passage de l’allocation chômage (ARE) à l’allocation de solidarité (ASS).

Les résultats des nombreuses études publiées sur le sujet sont relativement convergents et montrent que:

  • le taux de sortie du chômage indemnisé croît sensiblement à l’approche de la fin de droits pour les personnes les plus employables (les plus diplômées) : une allocation fortement dégressive – qui aurait un effet proche de la fin de droit – pourrait donc favoriser le retour à l’emploi juste avant la baisse des allocations, pour les demandeurs d’emploi les plus employables ;

  • l’impact du niveau de l’allocation sur la durée de chômage est faible : une modification de 10 % du montant des indemnités ne ferait varier la durée moyenne du chômage que d’une ou deux semaines ;

  • la dégressivité de l’indemnisation du chômage a peu d’impact sur le profil de retour à l’emploi des personnes peu diplômées ou faisant face à des difficultés d’insertion sur le marché du travail.

Le gouvernement actuel avait évoqué la piste de l’introduction d’une dégressivité des allocations chômage au début de l’année 2016, alors que commençaient les négociations entre partenaires sociaux pour tenter d’établir une nouvelle convention d’assurance chômage. Cette option n’a pas été retenue par les partenaires sociaux, les principaux syndicats y étant fortement opposés.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

Six pays de l’OCDE appliquent déjà la dégressivité des allocations chômage au cours du temps, la plupart ayant adopté la dégressivité après la crise de 2008 (Belgique, Espagne, Italie, Pays-Bas, Portugal et Suède). Au bout de 12 mois, la diminution de l’allocation chômage résultant de la dégressivité est inférieure ou égale à 15 % en Belgique, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède, mais s’élève à 29 % en Espagne et 40 % en Italie.

Taux de remplacement initial (en % du salaire brut)

Dégressivité

Taux de remplacement après 12 mois (en % du salaire brut)

Diminution du montant de l’allocation chômage

Belgique

65%

60% / 3 mois

55% / 12 mois

55%

15%

Espagne

70%

50% / 6 mois

50%

29%

Italie

75%

60% / 6 mois

45% / 12 mois

45%

40%

Pays-Bas

75%

70% / 2 mois

70%

7%

Portugal

65%

55% / 6 mois

55%

15%

Suède

80%

70% / 9 mois

70%

13%

Source : Unédic, avril 2015

L’introduction de la dégressivité dans ces pays est récente et concomitante avec d’autres réformes des systèmes d’assurance chômage (diminution de la durée maximale d’indemnisation au Portugal et aux Pays-Bas, renforcement du contrôle de la recherche d’emploi au Portugal, en Espagne, en Italie et aux Pays-Bas, diminution du taux de remplacement en Suède). Il est donc difficile d’évaluer l’effet propre de la dégressivité et aucune étude d’évaluation n’existe à ce jour à notre connaissance.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

En France, ce sont les partenaires sociaux qui négocient habituellement les règles qui figurent dans les conventions d’assurance chômage. L’État intervient pour agréer par décret l’accord sur l’Assurance chômage signé par les partenaires sociaux.

Néanmoins, le gouvernement n’a aucune obligation juridique de discuter avec les partenaires sociaux avant d’arrêter le contenu des allocations chômage. Il pourrait le faire de manière unilatérale si l’on s’en tient au plan strictement juridique.

En effet, c’est la loi qui créé un “droit à un revenu de remplacement” pour les salariés “involontairement privés d’emploi” et le code du travail précise que “les mesures d’application sont déterminées par décret en Conseil d’État”. Une situation similaire s’est déjà produite. En 1982, à la suite de l’échec des négociations entre partenaires sociaux, le ministre des Affaires sociales Pierre Bérégovoy avait mené des consultations et organisé une table ronde État-patronat-syndicats. L’État avait alors décidé d’une augmentation des cotisations et une diminution des droits pour rétablir les comptes de l’Unédic.

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