Institut Montaigne
Économie et Entreprises

Réaliser 100 Md€ d’économies

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

100 milliards d’euros d’économies en 5 ans sur les dépenses publiques.

François Fillon propose de réaliser 100 Md€ d’économies sur la dépense publique en 5 ans. Celles-ci reposent pour 30 Md€ sur l’État (revues de dépenses systématiques), 20 Md€ sur les collectivités locales (contraintes pour leurs dépenses et leurs embauches, fusion de différents niveaux d’administration) et 50 Md€ sur la sphère sociale (retraites, assurance maladie et chômage). François Fillon indique que ces mesures doivent permettre de réduire le poids de la dépense publique de 56% actuellement à 49% en 2022, compte tenu d’hypothèses de croissance et d’inflation qu’il précise dans son “cadrage financier”.

François Fillon privilégie les ordres de grandeur en annonçant que les économies seront détaillées en début de mandat notamment grâce à une “revue des dépenses”. De 60 à 65% des économies sont documentées. Si toutes les grandes réformes documentées sont menées à leur terme et, si 50 % de l’économie non documentée est réalisée, un niveau de réduction de la dépense probable d’au moins 80 Md€ sur le quinquennat peut être atteint.

L’équilibre des comptes publics annoncé (déficit nul) et la réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB ne seraient réalisés que sur le fondement d’hypothèses macroéconomiques qui paraissent très ambitieuses.

Plus généralement, et cela est vrai pour l’ensemble des candidats, deux grands aléas pourraient compromettre ces objectifs ambitieux : la capacité effective à prendre les mesures d’économies envisagées, d’une part, la conjoncture macroéconomique, d’autre part.

Chiffrage

Économie 80 Md€

Montant des économies estimé en 2022

Par le candidat – 100 Md€
Par l’Institut Montaigne – 80 Md€
Estimation haute :  -100 Md€
Estimation basse : – 62 Md€

La proposition de François Fillon consiste à réduire la dépense publique de 100 Md€ en 5 ans, en faisant porter l’effort proportionnellement sur chacune des sphères : soit 30 Md€ pour l’État, 20 Md€ pour les collectivités locales et 50 Md€ pour les dépenses sociales. Ces dépenses sont documentées pour 60% au moins d’entre elles mais le chiffrage des mesures donne un ordre de grandeur et non une estimation précise, François Fillon souhaitant mettre en œuvre des revues de dépenses ambitieuses au début de son quinquennat.

Les réductions de dépenses sur la sphère de l’État apparaissent ainsi d’autant moins documentées que François Fillon propose d’augmenter les dépenses régaliennes de 12 Md€, ce qui augmente d’autant l’effort sur les autres secteurs des politiques publiques. S’agissant des collectivités locales, la fusion des différents niveaux d’administration pourrait ralentir la réalisation effective des économies qu’elle est supposée générer. En matière d’assurance chômage, enfin, les économies annoncées reposent sur une trajectoire macroéconomique ambitieuse (puisque les hypothèses de François Fillon reposent sur un taux de chômage baissant de 10 à 7 %).

Chiffrage détaillé de la proposition

François Fillon propose de réaliser 100 Md€ d’économies sur 5 ans, ce qui signifie qu’en 2022, la dépense publique devrait s’établir à un niveau de 100 Md€ au-dessous du niveau qu’elle aurait atteint en l’absence des mesures prises qu’il prendrait. Partant du principe qu’il existe une croissance tendancielle actuellement de l’ordre de 20 à 30 Md€ de la dépense publique chaque année, il précise que l’effort sera de 20 Md€ par an et que la réduction de dépense interviendra sur les différentes sphères de l’action publique (État, collectivités locales, sécurité sociale) en fonction de leur poids dans la dépense publique.

Cet effort d’économie devrait selon le candidat être à même de ramener le niveau de dépense publique à 49 % du PIB en 2022. Il prévoit aussi que le déficit public sera de 0 % en 2022.

Le plan d’économies détaillé par François Fillon

Les réductions de dépenses se décomposeraient ainsi :

Sphère “État” (30 Md€ d’économies nettes des hausses de dépenses prévues)

  • économie sur la masse salariale : 5 Md€ attendus (sur 15 Md€ d’économie pour les trois fonctions publiques prévues par le candidat) ;

  • les autres économies doivent être le résultat d’une revue de chaque politique publique et de chaque organisation sur tout le cours du mandat (pour 25 à 37 Md€ selon que l’on intègre ou non les nouvelles dépenses régaliennes)

  • le programme de François Fillon prévoit un renforcement des dépenses en matière de sécurité, de justice et de défense pour un montant de 12 Md€ en 2022. Le financement de ces mesures n’étant pas précisé, il n’est pas possible de déterminer si ces mesures doivent être compensées par des économies ou financées par le déficit.

Sphère “locale” (20 Md€ d’économies)

  • la sphère locale devra contribuer à hauteur de sa part dans les dépenses publiques, d’environ 20 %, en réduisant les dépenses de 20 Md€. Ceci signifie vraisemblablement la poursuite de la diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à due concurrence ; à l’instar des 10Md€ de baisse déjà engagées entre 2015 et 2017. La DGF, prévue à près de 31Md€ en PLF 2017, serait ainsi divisée par 3 par rapport à son niveau actuel ;

  • la réduction des dépenses sera favorisée par une proposition de fusion des départements et des régions et la simplification des règles de rapprochement en intercommunalité ;

  • l’État pourra plafonner les remplacements de départ en retraite et le niveau de la fiscalité ;

  • baisse de la masse salariale : 3 Md€ attendus (sur 15 Md€ au total)

Sphère “sociale” (50 Md€ d’économies)

  • réforme des retraites (20 Md€) ;

  • retour à l’équilibre de l’assurance chômage (les réformes envisagées par François Fillon permettraient selon lui un redressement des comptes de l’ordre de 10 Md€) par un plafonnement et la dégressivité des allocations chômage ;

  • réforme des dépenses de santé (20 Md€) en plaçant l’augmentation de la dépense “sensiblement” sous 2 % et une réforme ambitieuse de la carte hospitalière ;

  • La baisse de la masse salariale pourrait représenter 7 Md€ en appliquant une quote part des 15 Md€ prévus.

La réduction de la masse salariale sur les trois fonctions publiques est chiffrée au total à 15 Md€ soit 500 000 à 600 000 emplois environ. Cette réduction de l’emploi public serait rendue possible notamment par l’augmentation du temps de travail de 35 à 39 heures.

Analyse qualitative des propositions

François Fillon retient une répartition des économies reposant à 30 % sur l’État, 20 % sur les collectivités locales et 50 % sur la sécurité sociale. Cette répartition est globalement représentative des grandes masses de la dépense publique. Le niveau de détail dans la documentation des économies est assez faible sur les trois champs, et relève davantage de l’ordre de grandeur que de l’exercice de chiffrage.

Sur la sphère “État”

François Fillon annonce 30 Md€ d’économies nettes sur l’État en cinq ans, qu’il faut mettre en regard de la dépense de l’État, qui s’établit à 253 Md€ en 2017 (hors charge de la dette et pensions et transfert aux collectivités locales). À ce stade, il ne documente pas, dans ses ouvrages comme sur son site de campagne, les moyens de réaliser les économies envisagées au sein de l’État, puisqu’il entend conduire un processus massif de revue des politiques publiques tout au long de son mandat. Cette revue devra être particulièrement ambitieuse, à la mesure des économies annoncées qui sont massives.

Les économies mentionnées les plus fréquemment par François Fillon sont celles portant sur la masse salariale de la fonction publique, dont la réduction serait rendue possible par le passage aux 39 heures, permettant une réduction de 600 000 emplois, et par une augmentation de la productivité, qui serait liée au rétablissement du jour de carence et au recours à des agents contractuels.

Pour les autres économies envisagées relevant de l’État, François Fillon détaille une méthode dont le chiffrage n’est que global. Il mettra en place dès le début de son mandat, et pour toute sa durée, une démarche de révision systématique de chaque politique publique et de chaque organisation sur l’ensemble du périmètre. Il mentionne, par exemple, dans son ouvrage la politique d’aide au logement représentant 40 Md€, soit 2 points de PIB, au final deux fois plus coûteuse que dans d’autres pays. Pour François Fillon, c’est un parti pris que de ne pas définir de façon détaillée les économies ex ante, car cela reviendrait à limiter le champ d’investigation de celles-ci. Elles risqueraient, en outre, d’être rejetées par les organisations et déboucheraient donc rarement sur un impact tangible.

Le programme de François Fillon prévoyant un renforcement de l’action régalienne de l’État (justice, défense, police) pour environ 12 Md€, ces nouvelles dépenses sont à compenser par des économies.

Ainsi les 30 Md€ d’économies nettes à réaliser par l’État représentent potentiellement une économie brute de 44 Md€. Elles ne sont que peu documentées : les revues de dépenses prévues devront probablement déterminer l’abandon de certaines politiques publiques, qui ne sont pas identifiées à ce stade.

Sur la sphère “locale”

François Fillon souhaite réaliser 20 Md€ d’économies en cinq ans sur les dépenses des collectivités locales, qui ont représenté 265 Md€ en 2015 (dont 50 Md€ environ de dépenses transférées de l’État aux collectivités), soit :

  • 15 Md€ dans leurs dépenses : François Fillon propose de réduire le nombre d’échelons territoriaux de 4 à 2, en fusionnant notamment les départements et les régions, et en facilitant le rapprochement au sein d’intercommunalités. Il prévoit aussi de limiter la capacité des collectivités à augmenter les impôts locaux. La dotation globale de fonctionnement versée par l’État serait progressivement réduite.
  • 3 à 5 Md€ sur les dépenses de personnel : cet objectif paraît atteignable. Il convient de remarquer que les collectivités locales ont vu leurs effectifs augmenter, hors transfert de compétence, de 342 500 emplois entre 2002 et 2014. François Fillon prévoit de limiter les capacités de remplacement de départs en retraite, ce qui suggère un effort important des collectivités locales.

L’objectif de réduction des dépenses publiques locales apparaît tenable au vu de la trajectoire des dépenses de ces dernières décennies. Il faut cependant souligner que le président de la République n’a qu’une marge limitée pour agir sur la dépense des collectivités en raison du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales : les systèmes automatiques que François Fillon compte mettre en place devront donc être particulièrement étudiés.

La fusion des niveaux de collectivités, si elle est un vecteur d’économies sur le long terme, n’est pas nécessairement productrice d’économies dans le court terme.

Sur la sphère “sociale” :

François Fillon cible ses plus grosses économies sur la sphère sociale : 50 Md€ à réaliser en cinq ans, à rapporter aux dépenses sociales qui se montaient à 578 Md€ en 2015.

  • Les économies portant sur les retraites sont détaillées la fiche de chiffrage que nous consacrons à la réforme des retraites proposée par François Fillon, elles sont jugées crédibles. Elles représentent 20 Md€.
  • Le retour à l’équilibre de l’assurance chômage : François Fillon prévoit une économie de 10 Md€ grâce à la dégressivité, au plafonnement et à la diminution du taux de chômage. Le chiffrage dédié prévoit une économie de l’ordre de 3 à 4,5 Md€ annuels grâce à la dégressivité des allocations chômage. Le plafonnement n’est pas précisé, mais une part importante de l’économie repose sur l’hypothèse d’une inversion de la courbe du chômage (cf. supra, diminution du taux de chômage de 10 à 7 %).
  • Les réductions portant sur la santé : elles s’élèvent pour François Fillon à 20 Md€. On peut considérer que le champ concerné est celui de l’Objectif national de dépense de l’assurance maladie (ONDAM), qui était en 2015 de 182,3 Md€. François Fillon souhaitant limiter le niveau de progression de la dépense “sensiblement” sous 2 % par an. L’ONDAM a augmenté de 1,75 % en 2016 et devrait être de 2,1 % en 2017. L’objectif représente une différence de l’ordre de 0,2 % par an par rapport au tendanciel, ce qui peut paraître réaliste. Il reposerait sur une réforme ambitieuse de la carte hospitalière, les hôpitaux représentant environ 80 Md€ de dépense annuelle.
  • François Fillon prévoit aussi d’assurer l’équilibre de la branche famille.

Les dépenses portant sur les retraites et le pilotage de l’assurance maladie sont bien documentées, même si ces dernières s’avèrent ambitieuses. Les économies réalisées sur l’assurance chômage dépendent en partie de la réussite de la politique macroéconomique.

Cohérence avec la réduction de la part des dépenses publiques annoncée

Le programme de François Fillon prévoit que les 100 Md€ d’économie en cinq ans permettront de résorber le déficit et d’accorder des réductions d’impôts à hauteur de 50 Md€.

Les hypothèses de croissance du programme de François Fillon permettent d’atteindre cet objectif. Il apparaît cependant que son scénario de croissance est optimiste. En projetant les hypothèses de croissance actuelles du Gouvernement, le taux de dépenses publiques resterait au-dessus de 50 % et le déficit structurel ne serait pas comblé – ce qui entraînerait un déficit public en raison d’un solde conjoncturel négatif.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

Deux grands aléas doivent être pris en compte : la capacité effective à prendre les mesures d’économies nécessaires, d’une part, le scénario macroéconomique, d’autre part.

Les économies annoncées par François Fillon tiennent pour une partie de l’ordre de grandeur. Ainsi, sont documentées en volume : 100 % des dépenses sur les collectivités locales et environ 80 % sur la sphère sociale ; en revanche celles sur l’État ne le sont pas (si on tient compte des augmentations de dépenses régaliennes). Au total, on peut considérer que 60 à 65% des économies sont documentées.

En supposant que les grandes réformes documentées seront menées à leur terme et qu’environ 50 % de l’économie non documentée sera réalisée, on atteindrait un niveau de réduction de la dépense de l’ordre de 80 Md€ sur le quinquennat.

Impact macro économique

Hypothèses macroéconomiques :

François Fillon précise ses hypothèses macroéconomiques :

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

-4,7%

-4,5%

-3,5%

-2,3%

-1,2%

0,0%

Part des dépenses publiques dans le PIB

56,0%

55,0%

53,0%

52,0%

51,0%

49,0%

Croissance du PIB (volume)

1,3%

1,5%

1,6%

1,9%

2,1%

2,3%

Inflation

0,9%

1,5%

1,5%

1,5%

1,5%

1,5%

Ces hypothèses sont ambitieuses : elles reviennent, en particulier, à anticiper une croissance du PIB en valeur de plus de 3,5 % chaque année sur les dernières années du quinquennat, ce qui paraît élevé au regard de la tendance passée comme le montrent les données du tableau ci-dessous. Elles paraissent également élevées au regard des hypothèses de croissance potentielle retenues par les principales organisations internationale (FMI, Commission européenne, OCDE), de l’ordre de 0,9 à 1,2% pour 2017.

Croissance annuelle du PIB en valeur en France depuis 2003 (Données Insee)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2,7%

4,5%

3,6%

4,6%

5,0%

2,6%

-2,8%

3,1%

3,0%

1,3%

1,4%

1,2%

1,9%

1,4%

Les données pour 2016 sont issues des projections macroéconomiques de la Banque de France

Les hypothèses d’inflation sont particulièrement optimistes et reposent sur le retour à une situation où l’inflation serait proche de 2%, c’est-à-dire conforme à l’objectif de la Banque centrale européenne (BCE) ; ce qui n’est plus le cas depuis 2013(selon l’Insee : 2013 : 0,9 % ; 2014 : 0,5 % ; 2015 : 0 %). L’équipe de campagne de François Fillon a insisté sur l’impact sur l’inflation d’une augmentation de 2 points du taux de base et du taux intermédiaire de la TVA.

Ces hypothèses sont cependant supposées tenir compte de l’effet macroéconomique des mesures que François Fillon prendrait dès 2017 (allègements sociaux et fiscaux à hauteur de 50 Md€, mesures destinées à libérer le marché du travail).

Au vu des hypothèses de croissance et d’inflation retenues, le montant en valeur des dépenses publiques serait en 2022 supérieur d’environ 40 Md€ au montant des dépenses publiques de 2017, François Fillon estimant que la dérive naturelle de la dépense l’aurait conduit à augmenter d’environ 140 Md€ sur la période.

 

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