Institut Montaigne
Cohésion sociale et Solidarité

Créer une allocation sociale unique

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

La question sociale est une question de solidarité mais elle est aussi une question d’équité. Les Français les plus fragiles et modestes doivent pouvoir être aidés et soutenus par un juste effort de solidarité nationale mais il importe de faire en sorte que les revenus du travail paient toujours plus que ceux de l’assistance. Objectif numéro 1 : créer une allocation sociale unique pour une meilleure efficacité des aides Plusieurs aides seront regroupées en une allocation unique : revenu de solidarité active, allocation spécifique de solidarité, prime d’activité, ainsi qu’allocations logement (APL et AL). Le montant maximal alloué sera strictement plafonné. Cette aide unique sera centralisée dans un même organisme qui connaîtra la situation de chaque foyer fiscal

François Fillon propose d’instaurer une allocation sociale unique, qui se substituerait au revenu de solidarité active (RSA), à l’allocation spécifique de solidarité, à la prime d’activité et aux allocations logement (APL et AL). Les montants d’autres prestations (notamment Allocation aux adultes handicapés – AAH – et allocations chômage) seraient déduits du montant de l’allocation sociale unique. L’équipe du candidat précise, qu’a priori, les bénéficiaires de l’AAH (dont le montant est supérieur à l’ASU) et des allocations chômages ne seraient pas concernés par l’Allocation sociale unique (ASU). Le demandeur d’emploi, qui bénéficie de l’Allocation au retour à l’emploi, aura accès à l’ASU seulement une fois arrivé en fin de droits.

Le chiffrage de cette proposition n’est pas possible en l’état : il dépend des nombreux choix qui seront effectués lors de la conception de cette nouvelle aide (critères d’éligibilité, montant, barème de cumul avec les revenus d’activité, modalités de prise en compte de la situation familiale). Ces choix peuvent entraîner d’importants transferts entre ménages, comme en témoigne l’instauration progressive du Crédit Universel au Royaume-Uni depuis 2013, qui poursuit la même logique de fusion de prestations sociales en une aide unique.

Si elle a pour effet d’augmenter le taux de recours, en raison d’une plus grande lisibilité des aides, cette réforme pourrait entraîner une augmentation des dépenses sociales de l’État. Le taux de recours (le fait de demander à bénéficier d’un service) au RSA socle est actuellement estimé à 64 %. Le gain budgétaire résultant d’une forte réduction des fraudes aux prestations sociales serait quantitativement bien moins important que le surcroît de dépenses engendré par une amélioration des taux de recours. L’équipe du candidat précise que le montant de fraude aux prestations est un montant potentiel, probablement bien plus élevé en réalité ; auquel il faudrait ajouter le montant indu, compte tenu du nombre de bénéficiaires du RSA qui ne respectent pas leurs engagements.

Chiffrage

Si l’on considère que cette mesure consiste uniquement en une redistribution des montants actuellement consacrés au RSA, à la prime d’activité, aux aides au logement et à l’ASS, dans un sens plus favorable aux ménages actifs, son coût budgétaire serait neutre. C’est l’hypothèse envisagée dans l’étude d’impact concernant l’instauration du Credit universel au Royaume-Uni, qui semble inspirer fortement la réforme de l’allocation sociale unique. Néanmoins, cette réforme pourrait également s’accompagner d’une réduction des dépenses sociales, via une diminution du montant moyen versé par bénéficiaire ou via un durcissement des critères d’éligibilité.

L’impact de cette réforme sur le taux de recours jouerait probablement dans le sens d’une augmentation des dépenses de l’État : la simplification se traduirait par une diminution du non recours, comme cela a été constaté récemment pour la prime d’activité. Dans le cas du RSA socle par exemple, le passage à un taux de recours de 100 % (contre 64 % environ actuellement) entraînerait un surcroît de dépenses de 5 Md€ par an. La réduction de la fraude sociale, qui résulterait de cette simplification est d’un montant bien inférieur, puisque la fraude est estimée à 248 M€ en 2015 pour l’ensemble des prestations sociales versées par la CAF.

L’équipe du candidat précise que l’accès à l’ASU restera lié du dépôt d’une première demande auprès de la CAF ou du département. Par la suite, la connaissance en temps réel des revenus des personnes qui reprennent un emploi permettra d’en faire varier le montant. Si le bénéfice de l’ASU est ouvert via une première demande, le taux de recours ne pourra pas être de 100%, ce qui supposerait d’ “entrer “dans la vie des gens – d’avoir accès à leurs comptes bancaires par exemple – et d’aller leur proposer une ASU. Néanmoins, un argument qui justifie une légère augmentation du taux de recours : l’ASU est avant tout une réforme visant l’accès aux droits, la lutte contre la pauvreté et la réinsertion… accepter à court terme un taux de recours à 100% est souhaitable pour réduire à moyen terme le taux de chômage.

Enfin, cette réforme supposerait probablement des investissements pour le déploiement d’un système centralisé de gestion. Des coûts administratifs que nous ne sommes pas en mesure de chiffrer, mais qui représentent des montants substantiels dans le cas britannique (2,6 Md€ à ce jour, depuis le début de la réforme). Elle pourrait également mener à une réduction du coût de versement de ces prestations, une fois les investissements réalisés, grâce à la centralisation du dispositif.

Chiffrage détaillé de la proposition

François Fillon précise que cette aide “intégrera les montants versés au titre des autres prestations sociales et des allocations chômage” : il s’agirait donc d’une aide différentielle. C’est-à-dire que les montants d’autres prestations (notamment AAH et allocations chômage) seraient déduits du montant de l’allocation sociale unique – comme c’est le cas pour le RSA socle, par exemple, duquel sont déduites les allocations chômage le cas échéant. Elle sera gérée par un seul organisme, qui connaîtra la situation de chaque foyer fiscal.

En 2015, les dépenses pour l’ensemble des aides devant être fusionnées dans l’allocation sociale unique s’élevaient à 35 Md€. Le RSA socle est versé par les Caisses d’allocations familiales (CAF) et financé par les départements, la prime d’activité est financée par l’État, délivrée par les CAF et prend la forme d’un crédit d’impôt, les aides au logement sont versées par les CAF et financées par l’État, l’Allocation de solidarité spécifique (ASS) est versée par Pôle Emploi et financée par l’État.

  2015

(en Md€)

RSA (socle) 10,5
PPE et Rsa activité (fusionnés en 2016 dans la prime d’activité) 4,1
Aides au logement (APL, ALF, ALS) 18,1
ASS 2,6
TOTAL 35,3

Dans les chiffrages réalisés par la DREES pour la mission Sirugue, en pièces jointes au rapport Repenser les minima sociaux, il n’existe pas de cas-type dans le système actuel pour lequel le revenu disponible d’un inactif percevant le RSA est égal ou supérieur au revenu d’un actif (à mi-temps ou plein temps). Ainsi, un célibataire sans enfant, cas pour lequel le système socio-fiscal est le moins favorable, perçoit un supplément mensuel de revenu disponible de 286 € lorsqu’il occupe un emploi à mi-temps par rapport à une situation de chômage : cela est dû notamment au barème de la prime d’activité, qui garantit que la reprise d’activité se traduise par une augmentation réelle du revenu disponible (1€ supplémentaire de revenu d’activité se traduit par une augmentation de 0,62€ du revenu disponible).

Selon l’équipe du candidat, la situation des inactifs est plus favorable pour les configurations familiales au-delà d’une personne dans le foyer (personne seule avec un enfant, couple, couple avec un enfant) sachant que le cumul des aides est comparé face à 1 SMIC (2 le cas échéant). Dans la réflexion sur l’ASU, l’écart entre un inactif et un salarié vient également du bénéfice des droits connexes nationaux (tarif social électricité, etc.) ; du bénéfice des droits connexes locaux (qui sont des moindres dépenses plutôt que d’être des prestations) ; de la situation fiscale qui fait qu’un bénéficiaire du RSA ne paye pas d’impôts.

Les économies ou dépenses qui résulteraient de la fusion de ces différents dispositifs dépendent de nombreux facteurs :

  • règles d’éligibilité et barème de la nouvelle allocation: les paramètres de la nouvelle allocation peuvent être choisis de manière à ce que l’enveloppe des dépenses reste inchangée par rapport à son niveau actuel (35 Md€), ou au contraire être plus restrictifs qu’actuellement (moins d’allocataires ou montants moyens par allocataire plus faibles). Dans la mesure où François Fillon évoque l’instauration d’un « montant maximal plafonné », il est probable qu’il vise a minima une réduction du montant moyen total de prestations sociales par allocataire, mais qui n’est pas quantifiable faute de précisions sur le niveau du plafond et de données croisées sur les bénéficiaires des différentes allocations ;
  • taux de recours: actuellement, le taux de recours au RSA est faible (un tiers de non recours pour le RSA socle, deux tiers de non-recours pour le RSA activité). Si la simplification des aides entraîne une augmentation du taux de recours, cela entraînerait potentiellement un supplément de dépenses pour l’État. La réforme récente de la prime d’activité, qui a fusionné le RSA activité et la Prime pour l’emploi et simplifier les démarches administratives pour y avoir droit, a conduit à une augmentation du taux de recours par rapport aux prévisions initiales du gouvernement, donc à un supplément de dépenses par rapport aux prévisions budgétaires ;
  • coûts administratifs et dépenses d’investissement afin de déployer un nouveau système de gestion : la fusion de ces aides et sa gestion centralisée, probablement dématérialisée, sur le modèle de ce qui a été mis en place au Royaume-Uni, engendrerait des dépenses d’investissement importantes lors de la montée en charge. La gestion centralisée peut permettre par la suite de dégager chaque année des économies en gestion (un seul organisme, procédures de demande allégées et réduction de la fraude). On pourrait citer, à ce titre, le coût de gestion des APL, été évoqué dans un rapport de la Cour des comptes. ],

En l’absence de précisions sur le barème, les taux de recours envisagés, les modalités de mise en œuvre (quel organisme gestionnaire ? dématérialisation ?), il est impossible de chiffrer l’impact budgétaire d’une telle mesure.

Elle paraît néanmoins très fortement inspirée par la création du Crédit universel au Royaume-Uni, réforme qui avait donné lieu outre-manche à des études d’impact. Les études d’impact ex ante à l’appui de ce projet de réforme prévoyaient un coût presque neutre pour les finances publiques (+ 120 M€ par an en régime permanent) : les dépenses supplémentaires, dues notamment à l’accroissement du taux de recours, devaient être compensées par la réduction de la fraude et des erreurs de versement. Dans son rapport de novembre 2014, le National Audit Office (NAO) confirmait que le coût de la réforme en régime permanent serait négligeable, voire que celle-ci entraînerait une diminution des dépenses en raison d’un barème plus strict que les barèmes actuels. Il alertait, en revanche, sur les coûts de mise en œuvre (estimés à 2,6 Md€), l’administration britannique rencontrant de nombreuses difficultés pour mettre en place le nouveau système d’information nécessaire à la gestion du Crédit Universel.

Concernant la France, le gain budgétaire engendré par une meilleure lutte contre la fraude (estimée à 248 M€ en 2015 pour l’ensemble des prestations sociales versées par la CAF, dont certaines ne seraient pas incluses dans l’allocation sociale unique) serait probablement très inférieur au surcroît de dépenses liées à une augmentation du taux de recours. En effet, l’atteinte d’un taux de recours de 100 % pour le RSA socle entraînerait un surcroit de dépenses de 5 Md€ par an (en prenant les dépenses 2015 pour référence et un taux de recours de 64 %, et en supposant que les non-bénéficiaires éligibles ont le même profil que les bénéficiaires, ce qui est discutable).

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Une telle proposition n’a jamais été appliquée en France. La volonté de simplifier l’architecture des minima sociaux et de renforcer l’incitation financière à reprendre une activité pour tout allocataire des minima sociaux n’est cependant pas nouvelle. Elle a présidé à la création de la prime pour l’emploi en 2001, puis à celle du RSA en 2007, qui intégrait un volet “RSA activité”, alors que le revenu minimum d’insertion (RMI) était jugé désincitatif à la reprise d’activité. La création de la prime d’activité en 2016, qui remplace la prime pour l’emploi et le RSA activité, s’inscrit dans cette démarche de simplification et d’incitation financière à l’emploi.

 La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

En avril 2016, le député Christophe Sirugue a remis un rapport intitulé Repenser les minima sociaux – Vers une couverture socle commune au Premier Ministre : parmi les trois scénarios de réforme pour clarifier l’architecture des minima sociaux, il propose la création d’une « couverture socle commune ».

À la différence de la proposition de François Fillon, cependant, cette couverture socle n’inclurait pas les allocations logement, qui viennent en complément de la couverture socle, à barèmes inchangés. Sans fournir de chiffrage précis, le rapport Sirugue estime que cette couverture socle entraînerait des coûts supplémentaires en termes budgétaires ; du fait notamment de son ouverture aux 18-25 ans, actuellement exclus du RSA, de l’amélioration du taux de recours, mais aussi d’un montant de base plus élevé que le RSA socle actuel.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

La proposition de François Fillon se rapproche de la réforme de la protection sociale britannique, en cours de mise en œuvre depuis 2015 : une aide sociale unique, le Crédit Universel (Universal Credit), se substitue progressivement à six prestations sociales (allocations chômage, crédit d’impôt pour retour à l’emploi, crédit d’impôt pour charge de famille, aides au logement, aide aux personnes handicapées et soutien au revenu). Le crédit universel est une prestation familialisée, d’un montant socle égal à 400€ environ pour un célibataire sans enfants et 760€ pour un parent isolé avec un enfant. Un certain nombre de compléments viennent ensuite s’ajouter au montant socle afin de tenir compte de la spécificité de la situation du foyer (allocations logement par exemple, suppléments par enfant à charge, etc.).

Les britanniques ont en outre adopté un plafonnement global de l’ensemble des aides sociales (benefit cap, fixé à environ 600€ par semaine pour une famille et 400€ par semaine pour un célibataire sans enfants), qui ne s’applique pas dès lors qu’un des membres du foyer est en emploi.

François Fillon ne précise pas si son allocation serait familialisée ou individualisée. Contrairement au dispositif britannique, il n’inclurait pas les allocations familiales dans l’ensemble des aides fusionnées. Il ne fait pas non plus mention d’un renforcement des contrôles de la recherche d’emploi, qui accompagne au Royaume-Uni la réforme (avec une obligation de 35 heures consacrées à la recherche d’emploi pour les demandeurs d’emploi, la sanction pouvant conduire à la suspension du crédit universel).

Pour quels effets ?

Les évaluations ex post des effets de cette réforme sont encore peu nombreuses, car sa montée en charge est très progressive. Sa généralisation à l’ensemble des allocataires et du territoire doit se poursuivre d’ici 2020.

Les évaluations d’impact ex ante soulignaient néanmoins que le passage au crédit universel impliquerait de forts transferts entre ménages, le nouveau barème étant favorable aux couples avec enfants, en raison de la familialisation de l’ensemble des prestations, et défavorables aux parents isolés ou aux couples sans enfants et aux ménages inactifs. Parmi les 7,5 millions de foyers concernés, 3,2 millions perdraient en moyenne 200€ par mois et 2,2 millions gagneraient en moyenne 150€ par mois suite à la réforme (étude 2016 de l’Institute for Fiscal Studies). L’impact social d’une telle redistribution n’est donc pas négligeable.

Les premières études ex post suggèrent que l’adoption d’un barème qui accroît les incitations à la reprise d’activité aurait eu un impact positif sur la vitesse de retour à l’emploi : au bout de deux mois, les bénéficiaires du Crédit universel sont plus souvent en emploi que les allocataires des minima traditionnels. Cet impact positif s’atténue cependant au cours du temps jusqu’à disparaître, suggérant que le crédit universel favorise un retour à l’emploi plus rapide, mais non un retour vers un emploi durable.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La mise en œuvre de cette réforme soulève deux difficultés principales, d’ordre institutionnel et administratif. D’une part, elle implique de re-centraliser les dépenses équivalentes au RSA socle, dont le financement incombe aux départements depuis 2013 : or, les négociations engagées sur ce thème entre l’État et l’Association des Départements de France ont échoué en juin 2016. D’autre part, elle implique de désigner un organisme gestionnaire unique, et de déployer un système d’information et d’échanges de données entre les différentes organismes intervenant dans la protection sociale et l’administration fiscale, dans la mesure où le calcul de cette aide requiert de nombreuses informations sur la situation personnelle de l’allocataire, sa situation professionnelle et familiale.

Qui est concerné par une telle mesure ?

En décembre 2015, 5 millions de personnes étaient couvertes par le RSA (socle ou activité), 13 millions de personnes percevaient des allocations logement ; 500 000 allocataires de l’assurance chômage percevaient l’allocation spécifique de solidarité (au 31 juillet 2015). Le gouvernement estime que 5,6 millions d’actifs seraient éligibles à la prime d’activité ; 3,8 millions l’avaient effectivement perçu en avril 2016. L’équipe du candidat précise que tous les allocataires des allocations logement n’auront pas droit à l’ASU : personnes âgées en ephad, étudiants, etc., ils continueront de percevoir les allocations logement.

Impact macro économique

L’impact macroéconomique d’une telle réforme dépend de son impact sur le retour à l’emploi.

  à court terme à long terme
Effets positifs de la mesure Si effet positif sur le retour à l’emploi
Effets négatifs de la mesure Si diminution du revenu disponible des ménages, ce qui diminue la consommation (choc de demande)

L’impact macroéconomique à court terme de la réforme dépend de son effet sur le retour à l’emploi : si elle augmente le retour à l’emploi, via un barème plus incitatif à la reprise d’activité, elle sera favorable à la croissance.

Cet effet peut être contrebalancé par un effet négatif à court terme sur le pouvoir d’achat des ménages pauvres. Si l’allocation sociale unique se traduit par une diminution du revenu disponible des ménages concernés, dont la propension à consommer est élevée, elle aurait un impact récessif sur l’activité économique (via la diminution de la demande). L’équipe du candidat précise que le risque de choc négatif est écarté dès lors que l’enveloppe budgétaire globale est maintenue : l’opération ayant pour but une redistribution entre les ménages pauvres inactifs et ceux qui travaillent, l’impact macroéconomique serait donc nul.

L’impact macroéconomique de long terme n’est guère pertinent pour cette réforme, qui n’a pas vocation à agir directement sur les paramètres structurels de l’économie.

Choisissez un candidat
Choisissez un thème
Comparer les propositions
de François Fillon
sur le thème Cohésion sociale et Solidarité avec
Consulter les propositions
de François Fillon
sur le thème