Institut Montaigne
Administration et Institutions

Supprimer environ 500 000 emplois publics sur le quinquennat

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

François Fillon propose la suppression d’environ 500 000 emplois publics sur la durée du mandat.

Nous estimons à 14 Md€ le montant de l’économie pouvant être réalisée, tout en interrogeant la faisabilité de la proposition. La suppression de 500 000 emplois sur cinq ans est en effet une réduction très rapide, qui conduira probablement à un recours plus important, au moins temporairement à des contractuels qui viendrait diminuer le montant d’économies envisagé.

Les modalités de mise en œuvre de cette mesure dans les collectivités, qui bénéficient du principe constitutionnel de libre administration, seront un enjeu majeur pour crédibiliser l’économie budgétaire proposée.

Chiffrage

Économie 14 Md€

Montant d’économies estimé en 2022

Par le candidat
Par l’Institut Montaigne 14 Md€
Répartition des économies
Économies réalisées par l’État 7,5 Md€
Économies réalisées par les Collectivités 3,1 Md€
Économies réalisées par le secteur hospitalier 3,4 Md€

François Fillon propose la suppression d’environ 500 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit 100 000 par an. La faisabilité d’une telle proposition doit être évaluée à l’aune des estimations de départ en retraite dans la fonction publique, estimée à 106 000 pour les années à venir par la Cour des comptes.

À partir du coût moyen d’un agent public entrant, il est possible d’estimer le gain financier du non-remplacement de 500 000 départs à la retraite à 14Md€.

Les collectivités décidant pour elles-mêmes de leur politique de personnel, seul l’économie sur la sphère Etat peut être retenue de façon certaine, soit 7,5 Md€ par an au terme du quinquennat et une fois supprimés 50 000 postes.

Contexte et définition

Cette mesure vise les emplois publics qui seront compris comme étant les emplois de la fonction publique, sur les différents versants des fonctions publiques, c’est-à-dire l’État, les collectivités territoriales et le secteur hospitalier. Au 31 décembre 2014, la France comptait 5,4M d’agents travaillant dans la fonction publique, dont 2,4M dépendent de l’État, 1,9M des collectivités territoriales et 1,1M du secteur hospitalier, représentant au total une dépense budgétaire de personnel de 220 Md€ en 2014.

Chiffrage

La proposition implique la suppression de 500 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit une moyenne de 100 000 emplois supprimés par an.

Il est nécessaire d’estimer la faisabilité de la suppression de 500 000 emplois publics sur 5 ans au regard des prévisions de départs à la retraite. Selon la Cour des comptes, le flux de départ à la retraite devrait représenter en moyenne 106 000 emplois publics pour les années à venir (55 000 pour l’État, 27 000 pour les collectivités territoriales et 24 000 pour le secteur hospitalier). Ce flux devrait encore se réduire dans les prochaines années pour l’État et le secteur hospitalier du fait de la pyramide des âges.

Le coût annuel, charges sociales comprises, d’un agent public entrant, c’est-à-dire en début de carrière, s’établit à 31 000€ par an en moyenne pour la fonction publique d’État. En absence de données précises sur le coût d’un agent entrant pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières, il est proposé d’établir un ratio à partir des coûts salariaux moyens :

Salaire net moyen mensuel

Coût annuel entrant

État

2 465€

31 000€

Collectivités territoriales

1 848€

23 240€ (estimé)

Secteur hospitalier

2 242€

28 195€ (estimé)

À partir de ces éléments, il est possible de chiffrer la suppression de 500 000 emplois grâce au non-remplacement des départs en retraite comme suit :

Coût entrant

Flux départ annuel

Economies (100% non-remplacement)

État

31 000€

48 800

-1,51Md€/an

Collectivités territoriales

23 240€

27 000

-0,627M€/an

Secteur hospitalier

28 195€

24 000

-0,676M€/an

Total

-2.81Md€/an, soit -14Md€ sur la durée du mandat

En conséquence, la suppression de 100 000 emplois par an au travers des non-remplacements de départs en retraite représenterait une économie annuelle de 2,81 Md€, soit sur la durée du mandat une économie de 14 Md€.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

Le chiffrage réalisé ne prend pas en compte une éventuelle réforme des retraites, par ailleurs également proposée par François Fillon, qui aboutirait à repousser l’âge de départ à la retraite et donc minorerait temporairement le flux des départs à la retraite dans la fonction publique.

François Fillon ne précise pas le périmètre des secteurs sur lesquels il propose une suppression des effectifs et qui seront donc touchés par le non-remplacement des départs.

Dans notre synthèse du programme de François Fillon, nous avons retenu que pour la fonction publique d’État, en considérant que les ministères de la Défense, de l’Intérieur et de la Justice seraient épargnés, seuls 10 à 15% des départs à la retraite seraient remplacés selon nos calculs. En pratique, un tel taux de non renouvellement sur une aussi longue période ne peut être réalisé qu’en ne reconduisant pas une large partie des agents non titulaires.

S’agissant des réductions d’effectifs dans les collectivités, le gouvernement ne disposera pas de moyen de contrainte pour s’assurer que la diminution prévue, de l’ordre de 170 000 si l’on considère une répartition homogène sur les trois fonctions publiques, soit effectivement réalisée. Les collectivités locales disposent de l’autonomie de gestion selon la Constitution. Le candidat propose de développer les incitations aux collectivités locales à maîtriser leur masse salariale, notamment via la modulation des dotations en fonction des dépenses de fonctionnement ou des dépenses de personnel.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

La Revue générale des politiques publiques (RGPP), lancée en 2008 et achevée en 2012, visait déjà le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, mais uniquement pour le personnel de l’État.

La Cour des comptes estime que la RGPP a permis une économie de l’ordre de 840 M€ par an, soit 3,3Md€ sur 4 ans, et de 144 000 Equivalents-temps-plein.

Néanmoins, la RGPP prévoyait la rétrocession de 50%, en pratique 61%, des économies réalisées aux agents publics, ce qui réduisait l’effet budgétaire de cette mesure. De même, le ratio de 50% de non-remplacement s’est appliqué différemment selon les secteurs, puisque le ministère de la Défense ne remplaçait pas 97% des départs, mais a contrario a fortement accru son recourt aux contractuels.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

L’objectif de réduction du nombre de fonctionnaires a déjà été mis en œuvre dans les années 1990 dans certains pays : Canada, Italie, Finlande. Depuis la crise financière de 2008, d’autres pays ont cherché à réduire le nombre d’emplois publics : Grande Bretagne, Grèce, Portugal, Espagne.

Dans la quasi-totalité des exemples cités, les mesures ont été prises dans un contexte de volonté de maîtriser un déficit public perçu comme excessif ou de crise budgétaire grave.

Le Canada, par exemple, entre 1993 et 1998, grâce à sa “Revue des Programmes” a réduit sa fonction publique fédérale de 16% (-60 000 emplois). Au Canada, la baisse du nombre de fonctionnaires a contribué à la résorption du déficit public et au retour des excédents budgétaires. Cette baisse s’est réalisée sans conflit social majeur. Les années 2000 ont, en outre, été marquées par un faible taux de chômage et une croissance dynamique.

Toutefois, lorsqu’un pays impose sur une période de plusieurs années un effort sur ses emplois publics, elle semble suivie d’une phase de fort rattrapage: selon les données de l’OCDE, alors que la masse salariale canadienne n’a évolué que de 1,5% entre 1990 et 2000, elle a progressé de 5,8% entre 2000 et 2007 et de 15,9% entre 2010 et 2013. De même en Finlande, alors que la masse salariale n’avait pas évolué entre 1990 et 2000, elle a augmenté de 5% entre 2000 et 2007.

L’objectif de suppression du statut de la fonction publique, enfin, a été mis en œuvre dans les années 1990-2000 en Suède et au Danemark. En 1993, la Suède a supprimé pour l’ensemble des fonctionnaires l’emploi à vie et l’a remplacé par un contrat d’emploi similaire au secteur privé. Au Danemark, la réforme mise en place en 2001 a limité le statut à certaines catégories de fonctionnaires (haut fonctionnaires, police, justice, défense), les autres fonctionnaires étant régis par des dispositions contractuelles.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Le levier principal pour atteindre cet objectif de suppression est le non-remplacement systématique des départs à la retraite. Au sein de l’État, l’objectif budgétaire de non-remplacement est fixé par la loi de finances chaque année, et décliné selon les politiques publiques. Le cadre actuel de la loi de finances semble suffisant.

Pour le secteur hospitalier, la limitation des remplacements des départs à la retraite peut être atteinte à travers la loi de financement pour la Sécurité sociale et la fixation par le Gouvernement de l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM, plafond de dépense à ne pas dépasser).

Pour les collectivités territoriales, la réduction est plus difficile à mettre en œuvre. En effet, la Constitution reconnait le principe de “libre administration” des collectivités qui ne peuvent donc se voir imposer un mode de gestion par l’État.

La principale difficulté dans la mise en œuvre de la proposition concerne le risque de conflit social à grande échelle.

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