Institut Montaigne
Économie et Entreprises

Transformer le CICE en allègement de charges pérenne

Emmanuel Macron

En marche !

Commentaire synthétique

La proposition consisterait principalement à simplifier le système actuel pour les entreprises en supprimant le mécanisme déclaratif du Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), et en le remplaçant par une diminution automatique des cotisations patronales. Le périmètre des entreprises bénéficiaires resterait inchangé.

Le coût de la mesure serait neutre dès lors que l’État compenserait le manque à gagner pour les organismes de sécurité sociale. La mesure pourrait même se traduire par un gain budgétaire de l’ordre de 2,9 à 4,3 milliards d’euros par an en raison de la potentielle hausse de l’impôt sur les sociétés acquitté par les entreprises qui utiliseraient la baisse de charges afin d’augmenter leur résultat d’exploitation.

Au plan macroéconomique, la mesure ne ferait qu’entériner la démarche déjà introduite par le CICE de diminuer la part des entreprises dans le financement de la sécurité sociale et de faire davantage assumer ce financement directement par l’État, et donc par l’intégralité des contribuables à travers l’impôt.

Chiffrage

Coût neutre

Chiffrage détaillé de la proposition

Montant estimé (en euros) : montant annuel en fin de montée en charge de la mesure
Par le candidat (le cas échéant)
Par l’Institut Montaigne Coût neutre (en transformant le gain au titre de l’IS en baisses de charges supplémentaires).
Estimation haute Potentiel gain de 4,3 milliards d’euros au titre des recettes d’IS supplémentaires
Estimation basse Potentiel gain de 2,9 milliards d’euros au titre des recettes d’IS supplémentaires
Répartition du coût
Coût supporté par l’État 100% (si compensation du manque à gagner pour les organismes de sécurité sociale).
Coût supporté par la Sécurité sociale 100% (en l’absence de compensation par l’État)

Le CICE a été créé par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012. Il est en vigueur depuis janvier 2013. Le dispositif prend la forme d’un crédit d’impôt calculé sur la masse salariale des salariés dont la rémunération n’excède pas 2,5 fois le SMIC. Le taux appliqué est uniforme : il s’élève à 6% (porté à 7% à compter de 2017) en France métropolitaine et 9% dans les DOM.

L’objectif poursuivi est d’améliorer la compétitivité des entreprises en soutenant grâce au crédit d’impôt leurs efforts d’investissement, de formation, de prospection de nouveaux marchés, de recrutement ou de recherche et développement. Le CICE fonctionne sur une base déclarative. La masse salariale de l’année N est déclarée en année N+1. L’entreprise bénéficie donc du crédit d’impôt avec une année de décalage. Les effets budgétaires du CICE se font sentir de manière graduelle compte tenu du décalage entre la déclaration et le paiement.

À ce stade, l’État supporte le coût annuel du CICE qui s’est élevé à 17 Md€ en 2015 et devrait progresser chaque année pour atteindre un coût budgétaire de 19 Md€ en 2017. Le régime “de croisière” du dispositif serait de l’ordre de 22 Md€. La suppression du CICE représenterait donc un gain budgétaire potentiel pour l’État de l’ordre de 22 Md€ et un coût supplémentaire pour la sécurité sociale du même montant (ce coût viendrait impacter le déficit des organismes de sécurité sociale).

Toutefois, dès lors que la loi prévoit que de tels allègements soient compensés par l’État, sauf dérogation législative, l’impact budgétaire de la proposition serait neutre. La transformation du CICE reviendrait à rendre le barème de cotisations sociales encore plus progressif afin de maintenir le même niveau d’allègement sur les bas salaires : dans le barème, les taux diminueraient sur les bas salaires et resteraient identiques sur les salaires élevés, accentuant l’écart entre niveaux de salaires.

La suppression du CICE et son remplacement par des baisses de cotisations sociales se traduirait néanmoins par une hausse du résultat d’exploitation des entreprises, et donc potentiellement de l’impôt acquitté (au titre de l’impôt sur les sociétés essentiellement), sous réserve que les marges de manœuvre financières ainsi dégagées ne soient pas réinvesties intégralement dans des charges déductibles (achat de matières premières, frais de publicité et de marketing, hausse des salaires, etc.). D’après les études réalisées sur l’utilisation du CICE par les entreprises, on peut estimer que sa suppression se traduirait par une hausse du résultat fiscal des entreprises comprise entre 8,6 et 12,9 Md€. Au taux d’impôt sur les sociétés de 33,3%, le gain budgétaire annuel afférent pour l’État serait compris entre 2,9 et 4,3 Md€.

L’équipe du candidat précise que le gain budgétaire, de l’ordre de 2,9 à 4,3 milliards d’euros par an que pourrait induire la mesure, serait intégralement consacré à une amplification de 10 points des allègements de cotisations sociales au niveau du SMIC ; en raison de la potentielle hausse de l’impôt sur les sociétés acquitté par les entreprises​,​ qui utiliseraient la baisse de charges afin d’augmenter leur résultat d’exploitation.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

L’hypothèse de gain fiscal via la suppression du CICE dépend fortement du comportement – difficile à appréhender – des entreprises suite à la baisse de charges (hausse du résultat d’exploitation ou réemploi dans des charges déductibles).

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Cette mesure permettrait de traduire plus directement le CICE sous forme d’allègement de charges sociales. Aujourd’hui, certaines entreprises sont susceptibles de ne pas considérer le CICE comme un allègement de charges, car le CICE est imputé sur l’impôt sur les sociétés (versé à l’État) et non pas sur les cotisations sociales (versées essentiellement aux URSSAF). Cette mesure permettrait de transformer le CICE en un véritable allégement de charges sociales.

Le levier des allègements de cotisations sociales a été utilisé à de nombreuses reprises dans une logique d’abaissement du coût du travail, notamment du travail peu qualifié, et de soutien à l’emploi. La genèse de ces mesures remonte aux travaux du Commissariat général du Plan et notamment aux rapports Charpin (1992) et Brunhes (1993), dans un contexte de hausse du chômage en France.

Les premières mesures d’allègement de charge remontent au gouvernement d’Edouard Balladur en 1993. Depuis cette date, 82 mesures d’allègement ont été mises en œuvre, que l’on peut regrouper suivant trois catégories principales :

  • des mesures d’allègements généraux sur les cotisations patronales ont été mises en œuvre, bénéficiant à toutes les entreprises, quel que soit leur secteur d’activité. Le niveau d’allègement peut varier selon le salaire (exonération totale au niveau du SMIC et allègement dégressif au-delà dans le cadre des “réductions Fillon”, par exemple) ;
  • les allègements de cotisations sociales peuvent également être ciblés suivant le territoire sur lequel opèrent les entreprises concernées (zones franches urbaines, outre-mer), selon les publics employés (stagiaires, apprentis) ou suivant la nature des services rendus (services à la personne, emploi à domicile pour les particuliers employeurs) ;
  • enfin, des allègements ont également été mis en œuvre pour les heures supplémentaires dans le cadre de la loi Travail-Emploi-Pouvoir d’achat (TEPA) en 2007. Ces exonérations générales ont été supprimées en 2012 et remplacées par des réductions forfaitaires de cotisations sociales pour les heures supplémentaires dans les très petites entreprises.

Pour quels effets ?

L’addition des différents dispositifs d’allègement de cotisations sociales dans les années 1990 et 2000 (allègements “Balladur” puis “Juppé” en 1993 et 1995 ; allègements “Aubry” de 1998 à 2002 ; allègements “Fillon” de 2003 à 2005) s’est traduite par un accroissement du coût pour les finances publiques. Le coût global des allègements atteignait ainsi 22,2 milliards d’euros en 2009 selon la Direction générale du Trésor.

Ces mesures ont eu un impact très net sur le coût du travail au niveau du salaire minimum. Les études réalisées sur la question montrent que l’impact sur l’emploi est également significatif. En particulier, sur la base de ces études, la direction générale du Trésor estimait que la suppression de l’ensemble des dispositifs alors en vigueur pourrait conduire à la destruction de 600 000 à 1,1 million d’emplois en seulement quelques années.

Le coût par emploi créé par les dispositifs d’allègement de cotisations sociales est estimé entre 20 000 euros et 40 000 euros. Si l’on tient compte des moindres dépenses de minima sociaux et du surplus de cotisations générées par ces emplois ainsi créés, le coût net s’en trouve réduit.

Il serait ainsi compris entre 8 000 euros et 28 000 euros. Le rapport coût-efficacité de tels dispositifs est jugé satisfaisant au regard du coût des autres dispositifs de soutien à l’emploi.

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Les allègements de cotisations sociales sont régulièrement proposés dans le débat public, sous forme d’allègements généraux ou d’allègements ciblés pour des territoires ou des publics spécifiques. Il convient de noter que le Crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), qui offre un crédit d’impôt proportionnel à la masse salariale, a été créé dans le but d’abaisser le coût du travail, et donc de compenser partiellement les cotisations sociales.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

Si le CICE n’a pas été instauré en tant que tel dans d’autres pays, de nombreux pays ont directement mis en œuvre des mesures d’allègements de cotisations sociales.

La politique d’allègements de cotisations sociales apparaît assez originale au sein des pays de l’Union européenne. Cette originalité tient notamment au fait que les cotisations sociales de manière générale, et sur les bas salaires en particulier, sont plus élevées en France que dans les autres pays de l’Union européenne. Ainsi, pour un salaire brut de 100 000 euros, les cotisations patronales et salariales atteignent respectivement 41% et 21% de ce montant en France, contre 13% et 6% au Royaume-Uni, 18% et 19% en Allemagne, 13% et 3% en Espagne et 29% et 9% en Italie.

Dans ces pays, les politiques de soutien à l’emploi prennent davantage la forme d’aides financières à l’embauche de catégories particulières de chômeurs (chômeurs de longue durée notamment) ou de niveaux de salaires différenciés pour certains publics (SMIC jeune pour favoriser leur insertion).

Néanmoins, le Royaume-Uni pratique depuis longtemps un allègement spécifique des cotisations sociales sur les bas salaires. Aux Pays-Bas, dans les années 1990, le gouvernement a mis en place des allègements de cotisations patronales sur les salaires inférieurs à 11,5 % du salaire minimum légal. La Belgique a mis en place des dispositifs d’allègements de cotisations pour les travailleurs manuels, étendus dans les années 1990 aux bas salaires.

Pour quels effets ?

Exemple des dispositifs d’allègements de cotisations sociales en Belgique.

Dans le contexte d’un chômage élevé depuis plus de 25 ans et pour stimuler l’emploi de travailleurs peu qualifiés, la Belgique a mis en place des dispositifs d’allègements de cotisations sociales. L’architecture globale des dispositifs est identique à celle observée en France. Un allègement forfaitaire des cotisations sociales patronales avait ainsi été créé pour les travailleurs manuels en 1981. Des allègements de cotisations patronales sur les bas salaires sont introduits à partir de 1993, auxquels s’ajoutent depuis 2000 des réductions de cotisations pour les travailleurs à bas salaires. Ces mesures sont complétées par des avantages fiscaux et par des subventions en cas d’embauche de travailleurs appartenant à des publics particuliers.

Les études réalisées ex post afin d’évaluer l’impact de ces dispositifs sur l’emploi font ressortir que l’effet est le plus important pour le travail peu qualifié. Les allègements devraient donc être concentrés prioritairement sur les bas salaires pour en optimiser le coût. Sur les salaires plus élevés, les effets sur l’emploi seraient négligeables en raison de pressions salariales : les salariés exigent que la baisse de cotisations soit répercutée sur les salaires.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La proposition nécessite une mise en œuvre par voie législative. Dans un premier temps, l’abrogation du dispositif du CICE, créé en loi de finances, nécessite un article ad hoc en loi de finances. L’allègement de charges visant à compenser la suppression du CICE exige également une loi.

En effet, les allègements de charges, lorsqu’ils prennent la forme d’exonérations totales ou partielles de cotisations sociales, doivent être prévus par voie législative ; les modalités spécifiques de calcul étant alors renvoyées à un décret.

Ces allègements ont une conséquence immédiate pour le financement de la sécurité sociale, qui se trouve ainsi privée d’une ressource pour assurer ses prestations. Afin d’éviter de trop pénaliser le financement de la sécurité sociale, la loi du 25 juillet 1994 impose un principe de compensation du coût des exonérations. L’État doit ainsi compenser l’allègement de cotisation par une recette d’un montant équivalent.

La loi organique du 2 août 2005 organise les éventuelles dérogations à ce principe et impose que les dérogations soient explicitement prévues dans une loi de financement de la sécurité sociale. Le cas échéant, la sécurité sociale serait contrainte ou bien de limiter ses dépenses, ou bien de voir son déficit s’accroître.

La mise en œuvre de la mesure pourrait être compliquée par le décalage temporel entre le versement des salaires, qui ouvre un droit au crédit d’impôt, et le versement effectif des fonds au titre du CICE. En effet, en 2015, des entreprises déclaraient encore des salaires versés en 2013 et 2014, ouvrant ainsi un droit au crédit d’impôt. La suppression du CICE devrait tenir compte des droits ouverts une année ou deux années auparavant, et continuer d’assurer des versements au titre de ces droits. Il devrait donc exister une période transitoire pour solder les droits anciens, tout en abaissant en parallèle les taux du barème de cotisations sociales (augmentant dès lors, transitoirement, les dépenses à la charge de l’État).

Qui est concerné par une telle mesure ?

Le CICE concerne aujourd’hui les entreprises employant des salariés assujettis à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu. La transformation du CICE en baisses de charges concernait ces mêmes entreprises, toujours pour la masse salariale des salariés dont la rémunération n’excède pas 2,5 fois le SMIC.

Au 31 juillet 2015, 926 820 entreprises détenaient une créance sur l’État au titre du CICE (sur la base de la masse salariale déclarée en 2014). Sur ce total, 56% sont des redevables à l’impôt sur les sociétés et 44% à l’impôt sur le revenu. Parmi les redevables à l’impôt sur les sociétés, 77% sont des microentreprises, 22% des PME, 1% des ETI et moins de 1% des grandes entreprises.

Impact macro économique

De manière générale, les mesures d’allègement de charge sont bénéfiques pour la compétitivité d’une économie et des entreprises qui la compose. Cette mesure permettrait de simplifier le droit existant en réinstaurant une distinction entre cotisations sociales et impôts sur les entreprises.

Cette mesure simplifierait la gestion des entreprises, en supprimant une démarche administrative (suppression de la déclaration de la masse salariale auprès de la DGFiP en plus des déclarations usuelles auprès des URSSAF). Cette simplification, dont l’impact n’est pas chiffré pour les entreprises dans cette fiche, bénéficierait aux entreprises et améliorerait leur compétitivité.

Dans le sens contraire, les entreprises pourraient de ce fait payer plus d’impôt sur les sociétés, ce qui les pénaliserait en termes de compétitivité.

 

à court terme

à long terme

Effets positifs de la mesure

Simplification des formalités administratives des entreprises

Accroissement de la compétitivité avec une diminution plus évidente des charges sociales

Simplification des formalités administratives des entreprises

Accroissement de la compétitivité avec une diminution plus évidente des charges sociales

Effets négatifs de la mesure

Diminution du résultat après impôt, et donc diminution de leur compétitivité

Diminution du résultat après impôt, et donc diminution de leur compétitivité

 

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