Institut Montaigne
Administration et Institutions

Supprimer 120 000 emplois dans la fonction publique sur 5 ans

Emmanuel Macron

En marche !

Commentaire synthétique

Supprimer 120 000 emplois dans la fonction publique, dont 70 000 dans les collectivités locales et 50 000 à l’État.

Emmanuel Macron propose la suppression de 120 000 emplois publics durant le mandat, dont 70 000 dans les collectivités territoriales et 50 000 à l’État, par l’intermédiaire du non remplacement de départs à la retraite. La mesure apparaît ambitieuse, notamment pour les collectivités territoriales, puisqu’elle correspond à un taux de non remplacement des départs à la retraite de 51%. Les modalités de mise en œuvre de cette mesure dans les collectivités, malgré la libre administration des collectivités, seront un enjeu majeur pour crédibiliser l’économie budgétaire proposée.

Chiffrage

Économie 3,17 Md€ par an

Par le candidat

Par l’Institut Montaigne

3,17 Md€

Répartition du coût

Coût supporté par l’État

1,55 Md€

Coût supporté par les Collectivités

1,62 Md€

Commentaire synthétique du chiffrage

Le candidat propose la suppression de 120 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit 24 000 par an, à travers le non remplacement des départs à la retraite. À partir du coût moyen d’un agent publics entrant, il est possible d’estimer le gain financier du non remplacement de 120 000 départs à la retraite à 3,17 Md€.

Dans un second temps, le chiffrage de la proposition doit être corrélé à sa faisabilité, qui est déterminée par le nombre de départs à la retraite, estimée par la Cour des comptes à 106 000 par an. Toutefois, dans la mesure où le candidat entend sanctuariser la fonction publique hospitalière et certains secteurs (forces de l’ordre, éducation), il s’avère que la proposition du candidat ne pourra s’appliquer que sur 52 500 à 75 500 départs à la retraite par an, ce qui implique un taux global de non remplacement de départs à la retraite oscillant entre 31% à 45%. Pour les collectivités, l’objectif est plus ambitieux puisqu’il s’agit de ne pas remplacer un départ sur deux.

Les collectivités décidant pour elles-mêmes de leur politique de personnel, seul l’économie sur la sphère État peut être retenue de façon certaine, soit 1,55 Md€ par an au terme du quinquennat et une fois supprimés 50 000 postes.

Chiffrage détaillé de la proposition

Le candidat propose la suppression durant le mandat de 120 000 emplois publics dont 70 000 dans la fonction publique territoriale et 50 000 dans la fonction publique d’État. La fonction publique hospitalière ne serait pas concernée par la mesure. Enfin, le candidat propose par ailleurs dans son programme d’augmenter les effectifs des forces de l’ordre (10 000 postes de policiers et gendarmes supplémentaire), voire d’enseignants (création de 5 000 postes) ce qui sanctuarise de facto certains secteurs.

Contexte et définition

Cette mesure vise les emplois publics, qui seront compris comme étant les emplois de la fonction publique d’État et territoriale, mais hors secteur hospitalier.

Au 31 décembre 2014, la France comptait 5,4 M d’agents travaillant dans la fonction publique, dont 2,4 M dépendent de l’État, 1,9 M des collectivités territoriales et 1,1 M du secteur hospitalier, représentant au total une dépense de personnel de 220,1 Md€.

La proposition qui vise à supprimer des emplois publics ne peut être réalisée que de deux manières, en raison des spécificités de la fonction publique : soit le non remplacement d’un départ à la retraite d’un agent titulaire, soit le non renouvellement d’un contrat pour les agents non titulaires sous contrat de droit public (931 900 en 2015). Le candidat cible explicitement la première solution.

L’économie envisagée correspond donc au coût du remplacement qui aura été évité.

Chiffrage

La proposition implique la suppression de 120 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit une moyenne de 24 000 emplois supprimés par an. Plus précisément, il s’agit de supprimer 10 000 postes par an à l’État, et 14 000 dans les collectivités territoriales.

Le levier principal pour atteindre cet objectif de suppression d’emplois correspond au non remplacement systématique des départs à la retraite. Il est donc nécessaire d’estimer la faisabilité de la proposition au regard des prévisions de départs à la retraite. Le flux de départ à la retraite devrait représenter en moyenne pour les années à venir, selon la Cour des comptes, 106 000 emplois publics (55 000 pour l’État, 27 000 pour les collectivités territoriales et 24 000 pour le secteur hospitalier). Il est à noter que ce flux devrait encore se réduire dans les prochaines années pour l’État et le secteur hospitalier au vu de la pyramide des âges.

Le candidat, sans le proposer explicitement, choisit de sanctuariser le secteur de la police/gendarmerie notamment, voire de l’Éducation nationale, qui ne seraient donc pas touchés par la limitation des remplacements mais qui reportent sur les autres l’effort à réaliser. Il est donc nécessaire de retraiter en conséquence les données. En l’absence d’informations disponibles sur les flux de départs à la retraite par secteur, il est proposé la méthode d’estimation suivante :

Secteurs sanctuarisés

Effectifs

% effectif total

Estimation flux départ à la retraite

Intérieur

283 634

11,8 %

6 500

Éducation

999 691

41,9 %

23 000

Secteurs non sanctuarisés S1

2 101 854

88,2 %

48 500

Secteurs non sanctuarisés S2

1 102 163

46,2 %

25 500

Total État

2 385 488

100 %

55 000

Les chiffres du tableau sont présentés par ministère concerné, au 31 décembre 2013.

Dans la mesure où la sanctuarisation des effectifs de l’Éducation nationale n’apparaît pas clairement, un scénario 1 (S1) ne retirera que les effectifs du ministère de l’Intérieur, et la fonction publique hospitalière qui est hors du périmètre de la proposition, et un scénario 2 (S2) intègrera l’Éducation nationale dans les secteurs sanctuarisés.

Scénario 1

Le flux annuel des départs à la retraite concerné par la proposition du candidat ne correspond alors plus à 106 000 mais à 75 500 (réparti en 48 500 État (64%) et 27 000 collectivités (36%).

Si l’on reprend les objectifs fixés par le candidat, il s’agit de supprimer 10 000 postes par an dans la fonction publique d’État, soit 20,6% des départs à la retraite, et de supprimer 14 000 postes par an dans les collectivités territoriales, soit 51,8% des départs à la retraite. De façon globale, il s’agit d’un taux de non remplacement de 31,7%.

Dans cette hypothèse, l’effort à réaliser est donc important pour les collectivités territoriales, puisqu’il s’agit d’un non remplacement pour deux départs. À l’inverse, l’effort demandé à l’État semble supportable, avec un non remplacement pour 5 départs.

Scénario 2

Le flux annuel de départs à la retraite correspond alors à 52 500 (réparti en 25 500 pour l’État (48,5%) et 27 000 pour les collectivités (51,5%)). Dans ce scénario, le taux de non remplacement dans la fonction publique d’État apparaît plus élevé puisqu’il atteint 40%. Il n’y a pas de modification pour la fonction publique territoriale. Le taux de non remplacement global atteint 45%, soit près d’un départ sur deux. Il s’agit d’un objectif plus ambitieux.

Le chiffrage de cette mesure implique de comparer le nombre de postes non remplacés avec le coût théorique du remplacement qui a été évité. Toutefois, afin de disposer d’un chiffrage le plus précis possible, il est nécessaire de prendre en compte les différences salariales entre versants de la fonction publique.

Le coût annuel, charges sociales comprises, d’un agent public entrant, c’est-à-dire en début de carrière, s’établit à 31 000€ par an en moyenne pour la fonction publique d’État. En absence de données précises sur le coût d’un agent entrant pour la fonction publique territoriale, il est proposé d’établir un ratio à partir des coûts salariaux moyens :

Salaire net moyen mensuel

Coût annuel entrant

État

2 465 €

31 000 €

Collectivités territoriales

1 848 €

23 240 € (estimé)

À partir de ces éléments, il est possible de chiffrer la proposition du candidat :

Coût entrant

Remplacements annuels évités

Économies

État

31 000 €

10 000

-310 M€ par an, soit 1,55 Md€ par an au terme du mandat

Collectivités territoriales

23 240 €

14 000

-325 M€ par an, soit 1,62 Md€ par an au terme du mandat

Total

-635 M€ par an, soit –3,17 Md€ sur la durée du mandat

En conséquence, la suppression de 24 000 emplois par an représente une économie annuelle de 635 M€, soit une économie de 3,17 Md€ par an au terme du mandat et une fois toutes les suppressions de postes effectuées.

Les collectivités décidant pour elles-mêmes de leur politique de personnel, seul l’économie sur la sphère État peut être retenue de façon certaine, soit 1,55 Md€ par an au terme du quinquennat et une fois supprimés 50 000 postes.

Il est à noter que sur la durée, l’économie est plus importante puisque, le coût de l’agent augmentant avec le temps (effet “glissement vieillesse technicité”), le montant de la dépense évitée est croissante.

Points de vigilance

La nature de la proposition amène néanmoins à soulever plusieurs points de vigilance concernant la réalité de l’économie réalisée :

  • pour atteindre l’objectif d’économies fixé, la suppression de 120 000 emplois publics ne doit être atteinte par un recours accru à l’externalisation. En effet, transférer une partie des missions ou des postes publics vers d’autres entités, soit publiques (opérateurs) soit privées (entreprises) conduirait certes à une baisse du nombre d’emplois publics, mais non à une réelle économie budgétaire.

  • de même, la mise en place d’un éventuel recrutement dans l’administration sur une base contractuelle privée et non plus publique conduirait bien à une baisse de l’emploi public mais non à une baisse de la masse salariale.

  • La suppression de 120 000 emplois publics aura un impact sur le niveau de service rendu à la population. S’il est possible d’automatiser et de dématérialiser une partie des missions effectuées par les agents publics, de nombreux secteurs aujourd’hui en tension concernant les effectifs devront réinterroger leurs missions et la manière d’y répondre. Dans le secteur local qui verra le taux de non remplacement atteindre 51%, la question de l’abandon de certaines missions pourrait alors se poser.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

Le chiffrage réalisé ne prend pas en compte une éventuelle réforme des retraites qui aboutirait à repousser l’âge de départ à la retraite et donc minorerait temporairement le flux des départs à la retraite dans la fonction publique. De même pour la question du temps de travail, qui est évoqué par le candidat dans son programme.

Le candidat ne précise pas le périmètre précis des secteurs qui pourraient être sanctuarisés au vu des autres éléments de son programme (Défense, Éducation).

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

La Revue générale des politiques publiques (RGPP) a été lancée en 2008 et s’est achevée en 2012. Elle visait le non remplacement d’un départ à la retraite sur deux pour le personnel de l’État uniquement.

Pour quels effets ?

La Cour des compte estime que la RGPP a permis une économie de l’ordre de 840 M€ par an, soit 3,3 Md€ sur 4 ans, et de 144 000 Equivalents-temps-plein. Néanmoins, la RGPP prévoyait la rétrocession de 50%, en pratique 61%, des économies réalisées aux agents publics, ce qui réduisait l’effet budgétaire de cette mesure. De même, le ratio de 50% de non remplacement s’est appliqué différemment selon les secteurs, puisque le ministère de la Défense ne remplaçait pas 97% des départs, mais a contrario a fortement accru son recourt aux contractuels.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / proposée à l’étranger ?

L’objectif de réduction du nombre de fonctionnaire a déjà été mis en œuvre dans les années 1990 dans certains pays : Canada, Italie, Finlande. Depuis la crise financière de 2008, d’autres pays ont cherché à réduire le nombre d’emplois publics : Grande Bretagne, Grèce, Portugal, Espagne.

Dans la quasi-totalité des exemples cités, les mesures ont été prises dans un contexte de volonté de maitriser un déficit public perçu comme excessif ou de crise budgétaire grave.

L’exemple du Canada : Engagé dans la “Revue des Programmes” entre 1993 et 1998, le Canada a réduit sa fonction publique fédérale de 16% (-60 000 emplois).

Pour quels effets ?

L’exemple du Canada : la baisse du nombre de fonctionnaire a contribué à la résorption du déficit public et au retour des excédents budgétaires. Cette baisse s’est réalisée sans conflit social majeur. Les années 2000 ont été marquées au Canada par un faible taux de chômage et une croissance dynamique.

Toutefois, lorsqu’un pays impose sur une période de plusieurs années un effort sur ses emplois publics, elle semble suivie d’une phase de fort rattrapage: selon les données de l’OCDE, alors que la masse salariale canadienne n’a évolué que de 1,5% entre 1990 et 2000, elle a progressé de 5,8% entre 2000 et 2007 et de 15,9% entre 2010 et 2013. De même en Finlande, alors que la masse salariale n’avait pas évolué entre 1990 et 2000, elle a augmenté de 5% entre 2000 et 2007.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Concernant le non remplacement des départs à la retraite au sein de l’État, il ne semble pas nécessaire prévoir d’autres procédures que celles déjà existantes. L’objectif budgétaire de non remplacement est fixé par la loi de finances chaque année, et décliné selon les politiques publiques. Le cadre actuel de la loi de finances semble suffisant.

Concernant les collectivités territoriales, l’application de la proposition apparaît plus difficile à mettre en œuvre. En effet, la Constitution reconnait le principe de la “libre administration” des collectivités qui ne peuvent donc se voir imposer un mode de gestion par l’État. Le candidat ne souhaite pas atteindre l’objectif de suppression de poste par une baisse des dotations versées par l’État aux collectivités, mais plutôt par un accord entre l’État et les collectivités. Compte tenu de l’ambition de la mesure pour la fonction publique territoriale (51% de non remplacement), l’objectif semble peu réaliste sans mise en œuvre par l’Etat de mesure financière ou réglementaire coercitive, mais qui sera limité par la Constitution.

Qui est concerné par une telle mesure ?

Les 5,4 M d’agents de la fonction publique.

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