Institut Montaigne
Administration et Institutions

Rendre inéligibles les détenteurs d’une inscription au casier judiciaire

Emmanuel Macron

En marche !

Commentaire synthétique

Interdiction pour tous les détenteurs d’un casier judiciaire (niveau B2) de se présenter à une élection.

Dans un contexte de défiance croissante à l’égard des responsables publics, Emmanuel Macron propose de renforcer l’exigence d’exemplarité en faisant de l’absence de condamnation inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire une condition d’éligibilité à toutes les élections.

Cette proposition s’inscrit dans la continuité de diverses dispositions législatives adoptées sous la présente législature, à la suite de l’affaire Cahuzac notamment. Différentes contraintes  et incertitudes juridiques semblent plaider pour la  mise  en œuvre de cette proposition par la voie d’une révision constitutionnelle.

Chiffrage

Actuellement, tout Français ayant la qualité d’électeur peut faire acte de candidature et être élu, sous réserve des cas d’inéligibilité prévus par la loi et du respect des obligations imposées par le code du service national. En pratique, une déclaration de candidature doit être envoyée en préfecture accompagnée en annexes d’une preuve de son inscription sur les listes électorales ainsi que du bulletin n°3 du casier judiciaire.

Le casier judiciaire, qui recense les condamnations d’une même personne, contient trois types de bulletins dont le contenu varie selon la gravité des sanctions. Le bulletin n°3 est le bulletin au contenu le plus restreint et comporte uniquement les condamnations les plus graves. Le bulletin n°2 comporte la plupart des condamnations, dont celles pour corruption et atteintes à la probité publique.

Le débat sur l’élargissement des conditions d’inéligibilité des responsables publics condamnés, animé depuis de nombreuses années par plusieurs associations anti-corruption comme Transparency International, Anticor et Sherpa, s’appuie sur le constat qu’en France la sanction judiciaire des atteintes à la probité publique est souvent limitée. Une lecture intéressée et erronée des principes de la souveraineté populaire et de la séparation des pouvoirs conduit souvent les responsables publics en délicatesse avec la justice à estimer que “seul le suffrage des Français” peut les écarter de la vie politique.

Dans les faits, la justice – reconnue comme une simple “autorité” par la Constitution du 4 octobre 1958 – s’est longtemps montrée réticente à assortir de manière régulière les condamnations (amendes, prison) de peines d’inéligibilité.

Pourtant, selon un sondage Harris Interactive commandité par Transparency International, les Français sont quasi unanimes à réclamer une plus grande sévérité à l’égard des élus puisque 9 personnes sur 10 interrogées sur la première mesure anticorruption qu’ils souhaiteraient mettre en place citent spontanément l’inéligibilité des personnes condamnées.

La proposition d’Emmanuel Macron est inspirée du cadre en vigueur dans la fonction publique puisqu’en vertu de l’article 5 du statut général des fonctionnaires “nul  ne  peut  avoir  la  qualité  de  fonctionnaire  (…) si  les mentions  portées  au  bulletin  n°2  de  son  casier  judiciaire  sont  incompatibles  avec  l’exercice  des fonctions“.

Sous l’actuelle législature, différentes mesures sont venues renforcer les différents régimes d’inéligibilité en cas de manquements à la probité. La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a porté la peine d’inéligibilité maximum de cinq à dix ans pour les élus et les membres du gouvernement, par la création de l’article 131-26-1 du code pénal.

La loi du 8 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi “Sapin 2”, a pour sa part facilité le prononcé de l’inéligibilité en cas d’atteintes à la probité publique. L’inéligibilité est désormais une peine complémentaire obligatoire (et non plus facultative), c’est-à-dire une peine dont le code pénal ordonne au juge de la prononcer, ce dernier restant néanmoins libre d’en moduler la durée.

La loi Sapin 2 avait également introduit une disposition selon laquelle “Nul ne peut être candidat si [le bulletin n°2 du casier judiciaire] comporte la mention d’une condamnation pour manquement au devoir de probité”.

Cette disposition a toutefois été censurée par le Conseil constitutionnel pour des questions formelles. Une loi organique est en effet nécessaire pour appliquer aux parlementaires l’inéligibilité en cas de mention d’une condamnation au bulletin n°2 du casier judiciaire, puisque selon le premier alinéa de l’article 25 de la Constitution: “Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités”.

La loi Sapin 2 étant une loi ordinaire, le Conseil a censuré l’application de ses dispositions aux parlementaires (décision n°2016-732 DC du 8 décembre 2016). L’Assemblée nationale a réagi en adoptant le 1er février 2017 une proposition de loi organique faisant de l’absence de condamnation inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire une condition d’éligibilité à toutes les élections mais cette proposition doit encore être votée par le Sénat pour pouvoir entrer en vigueur.

La proposition d’Emmanuel Macron s’inscrit donc dans la continuité de cet engagement.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Outre les associations anti-corruption qui militent depuis de nombreuses années pour un renforcement du prononcé des peines d’inéligibilité à l’encontre des élus condamnées, le rapport “Renouer la confiance publique” – remis en janvier 2015 au Président de la République par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – a énoncé un certain nombre de propositions relatives au durcissement des mécanismes de sanction des manquements à l’exemplarité.

En 2013, le projet de loi relatif à la transparence de la vie publique présenté par le gouvernement évoquait une peine d’inéligibilité définitive “en cas d’infraction portant atteinte à la moralité publique, comme la corruption ou le trafic d’influence, la fraude électorale ou la fraude fiscale”. Cette dernière proposition n’a finalement pas été retenue dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

En novembre 2014, le député Dino Cinieri avait déposé à l’Assemblée nationale une proposition de loi visant à instaurer une peine complémentaire d’inéligibilité pouvant être perpétuelle pour tout élu condamné pour des faits de fraude fiscale ou de corruption. Cette proposition n’avait pas été adoptée.

Lors de la campagne pour l’élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 2017, Benoît Hamon propose, comme Emmanuel Macron, une autre logique en faisant  de l’absence de mention au bulletin n°2 du casier judiciaire une condition d’éligibilité. Pour sa part, Jean-Luc Mélenchon propose de rendre inéligibles à vie les responsables publics condamnés pour corruption. Comme les propositions de  Benoît Hamon et Emmanuel Macron, cette mesure semble devoir être adoptée par la voie d’une révision constitutionnelle  pour dépasser certains obstacles juridiques.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

À travers le monde, plusieurs pays connaissent des formes d’inéligibilité. En Allemagne par exemple, toute personne condamnée à une peine d’emprisonnement supérieure à un an est inéligible pour une durée de cinq ans. La justice peut en outre rendre inéligibles pour une durée de deux à cinq ans les responsables publics coupables de certains délits, en particulier la fraude électorale.

Au Canada, la loi électorale dispose que “toute personne qui commet une infraction constituant une manœuvre frauduleuse ou un acte illégal est, en sus de toute autre peine que la présente loi prévoit à l’égard de cette infraction, inéligible à être candidat, inhabile à siéger la Chambre des communes et inhabile à remplir une charge dont la Couronne ou le gouverneur en conseil nomme le titulaire“.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Certains obstacles juridiques semblent plaider pour une mise en œuvre de cette proposition par la voie d’une révision constitutionnelle.

Depuis le 1er mars 1994 et l’entrée en vigueur du nouveau code pénal, la condamnation pénale d’un élu n’entraîne plus automatiquement son inéligibilité. Cette peine doit désormais être explicitement prononcée par le juge.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel constitue le principal obstacle au durcissement des régimes d’inéligibilité des élus condamnés. Le Conseil a ainsi jugé en 2010 que l’article L.7 du Code électoral sur l’incapacité complémentaire d’exercer une fonction publique élective d’une durée de cinq ans attachée automatiquement aux condamnations pénales prononcées pour certaines infractions telles que la concussion, la corruption passive, le trafic d’influence, ou la prise illégale d’intérêts frappant des fonctionnaires ou des élus, constituait une sanction ayant le caractère d’une punition, et qu’elle était dès lors  contraire au principe d’individualisation des peines et donc inconstitutionnelle. En l’espèce, le Conseil constitutionnel a censuré l’automaticité  de la peine, en estimant qu’elle portait atteinte à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (“La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires”) : seul le juge peut décider l’incapacité ou non pour un élu d’exercer un mandat public.

Pour leur part, les promoteurs de la proposition de loi organique relative à l’obligation d’un casier judiciaire vierge pour les candidats  à une élection, adoptée par l’Assemblée nationale le 1er février 2017, arguent que cette mesure ne constitue pas une peine d’inéligibilité automatique mais une nouvelle condition d’éligibilité, qui, elle, peut être déterminée par la loi.

Dans le doute, la révision du dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution, aux termes duquel “sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques” pourrait constituer une solution envisageable pour remédier à cette incertitude constitutionnelle. Cette définition de la qualité d’électeur pourrait être complétée par la mention des conditions d’éligibilité des candidats. Outre les conditions d’âge et de nationalité requises, il serait dès lors nécessaire de définir un champ d’inéligibilités systématiques, qui inclurait les atteintes à la probité.

En tout état de cause, et au-delà de sa sévérité apparente, la proposition d’Emmanuel Macron, en l’état, ne revient pas à instaurer des inéligibilités définitives dans la mesure où il est juridiquement possible, après un certain nombre d’années variable selon les cas de figure, de solliciter l’effacement des condamnations figurant au bulletin n°2.

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