Institut Montaigne
Administration et Institutions

Interdire aux parlementaires d’exercer des activités de conseil parallèlement à leur mandat

Emmanuel Macron

En marche !

Commentaire synthétique

Interdiction pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil parallèlement à leur mandat, pour mettre fin aux conflits d’intérêts.

Emmanuel Macron a fait de l’adoption d’une loi de moralisation de la vie publique un des axes de son projet institutionnel. Dans un contexte qui a mis en lumière les liens qui s’établissent entre des tiers intéressés et des parlementaires via leur société de consulting, Emmanuel Macron propose de renforcer la prévention des conflits d’intérêts en interdisant aux parlementaires d’exercer des activités de conseil parallèlement à leur mandat.

En 2013, cette mesure, portée par les lois relatives à la transparence de la vie publique, adoptées à la suite de l’affaire Cahuzac, avait été censurée par le Conseil constitutionnel. La mise en œuvre de la proposition d’Emmanuel Macron nécessite donc d’engager une révision de la Constitution.

Chiffrage

À la différence des membres du Gouvernement à qui l’article 23 de la Constitution interdit l’exercice de toute activité professionnelle, le régime applicable aux parlementaires est celui de la compatibilité a priori des activités professionnelles, sauf exceptions prévues par la loi.

Ainsi, aux termes du code électoral (article LO. 137 et suivants), sont interdites pour les parlementaires les fonctions exécutives ou de conseil dans les entreprises nationales et les établissements publics nationaux. Cette interdiction s’applique également aux entreprises dépendant essentiellement de la commande publique, à celles agissant pour le compte ou sous le contrôle d’une collectivité publique et à celles ayant un objet exclusivement financier et faisant publiquement appel à l’épargne.

En ce qui concerne les activités de conseil, il est interdit depuis la loi du 19 janvier 1995 à tout parlementaire de commencer à exercer une fonction de conseil qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat. Cette interdiction n’est toutefois pas valable pour les membres des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire, comme les avocats (article LO. 146-1 du code électoral).

Cette dérogation, complétée quelques semaines avant les élections de 2012 par l’assouplissement des conditions d’accès à la profession d’avocat pour les responsables politiques, a permis à de nombreux élus d’entamer une activité d’avocat-conseil en parallèle de leur mandat. D’autres, ne remplissant pas les conditions minimales requises pour accéder à la profession d’avocat ou ayant le sens de l’anticipation, ont choisi de fonder leur cabinet de conseil quelques jours avant les élections.

Le mélange des genres dans lequel un parlementaire devient un porteur d’amendement et de proposition de loi ou le porte-voix de tiers intéressés est à l’origine de critiques sur la permissivité de la réglementation en vigueur à l’égard des conflits d’intérêts. La légalité de ce type de cumul repose sur la représentation selon laquelle un parlementaire peut simultanément, et  en toute indépendance, écrire la loi et l’interpréter en tant que conseil d’intérêts privés susceptibles de lui verser des honoraires supérieurs à son traitement.

Les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont apporté une première réponse à ces critiques en assujettissant les parlementaires à l’obligation de déclarer publiquement leurs intérêts et leurs activités, dont “les activités de consultant exercées à la date de l’élection ou de la nomination ou au cours des cinq années précédant la déclaration” et la rémunération qui en a été tirée.

Mais ces lois ne se contentaient pas d’assurer la transparence des activités passées : elles avaient également pour objet d’interdire totalement les activités de conseil au cours du mandat, y compris lorsqu’elles avaient été entamées préalablement à l’élection. Cette interdiction générale visait notamment à prévenir les tentatives de contournement de la législation observées précédemment. Le Conseil constitutionnel a toutefois considéré que cette interdiction n’était pas conforme à la constitution (cf. infra) et a censuré cette disposition.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a publié sur son site internet dès l’été 2014 les déclarations d’intérêts et d’activités des parlementaires. L’association Transparency International a facilité l’exploitation de ces déclarations grâce à l’outil Intergrity Watch qui permet d’en analyser le contenu de manière didactique.

Il ressort de ces déclarations que moins de 50 % des parlementaires déclarent des activités et des revenus annexes, pour un montant moyen annuel d’environ 21 000 €. Parmi eux, seule une faible minorité fait état d’une activité de conseil ou d’avocat-conseil mais l’échelle de rémunération de ces déclarants est sensiblement supérieure à la moyenne, plusieurs d’entre eux déclarant des revenus accessoires allant de 140 000 € à 300 000 € par an (données disponibles : 2012-2013). Pour mémoire, le traitement brut annuel d’un parlementaire est d’environ 86 000 €, hors indemnités représentatives de frais de mandat et moyens matériels mis à leur disposition.

Historique

La mesure a-t-elle déjà été proposée en France ?

En 2012, la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, avait envisagé d’inverser les principes en vigueur et de considérer que, le mandat de parlementaire étant une activité à plein temps, il serait a priori incompatible avec toute activité professionnelle, sauf exception prévue par la loi. La Commission, jugeant finalement qu’une telle réforme de fond devrait être précédée d’une réflexion beaucoup plus large sur le rôle et les moyens des parlementaires dans un Parlement rénové, s’est finalement limitée à préconiser un renforcement des incompatibilités professionnelles.

La Commission a notamment pointé la situation insatisfaisante des dispositions relatives aux activités de conseil et particulièrement regretté que l’interdiction de commencer une activité de conseil après l’élection ne s’applique pas à l’exercice de la profession d’avocat, d’autant que le secret professionnel de l’avocat fait obstacle à ce que l’identité du client et la nature des missions effectuées pour son compte soient portées à la connaissance du public dans le cadre d’une déclaration d’intérêts ou d’activités. La Commission préconisait en conséquence de ne pas autoriser l’accès à la profession d’avocat en cours de mandat.

Il convient de noter que, sous la présente mandature, a été abrogé un décret (dit “décret-passerelle”) pris quelques semaines avant les élections de 2012 qui facilitait l’accès à la profession d’avocat des “personnes justifiant de huit ans au moins d’exercice de responsabilités publiques les faisant directement participer à l’élaboration de la loi” en les dispensant de la formation théorique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat. Cette disposition avait été fortement critiquée comme constituant pour les responsables politiques une incitation à monnayer leurs carnets d’adresse et une porte ouverte au développement de relations financières personnelles avec des groupes de pression.

En 2011, le rapport Prévenir efficacement les conflits d’intérêts des parlementaires adopté par la commission des lois du Sénat avait pour sa part préconisé de plafonner à la moitié de l’indemnité parlementaire les rémunérations perçues par les parlementaires au titre d’une activité professionnelle accessoire, quelle qu’elle soit.

Dans la campagne pour les élections présidentielles des 23 avril et 7 mai 2017, Benoît Hamon s’est également exprimé en faveur de l’interdiction pour les parlementaires d’exercer des activités professionnelles de conseil parallèlement à leur mandat.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

Aux États-Unis, le principe pour les membres du Congrès est celui de l’interdiction d’exercer une activité professionnelle parallèlement à leur mandat, sauf rares exceptions, accompagnées d’un plafond de rémunération, par exemple pour un médecin.

En Autriche, un parlementaire qui occupe un poste de cadre dans une société anonyme, une compagnie d’assurance ou dans le secteur bancaire, industriel ou commercial doit déclarer cette fonction et ses revenus au président de la Chambre concernée. La commission des incompatibilités doit alors se prononcer sur l’existence ou non d’une incompatibilité.

Plus généralement, la liberté des parlementaires français apparaît faiblement encadrée si l’on se réfère aux pratiques communes développées à l’étranger. Ce constat est notamment valable en matière d’embauches familiales. Aux États-Unis, les membres du Congrès ne peuvent plus embaucher de membres de leur famille comme collaborateurs depuis 1967 et l’adoption du anti-nepotism act. Une réglementation similaire a été adoptée par le Parlement européen en 2009. Au Royaume-Uni, l’autorité de régulation parlementaire, créée en 2009 après un scandale majeur de remboursement indu de notes de frais, vient d’annoncer que les embauches familiales seront proscrites à partir de 2020. En Allemagne, en Italie et en Autriche, les parlementaires peuvent embaucher des proches parents mais ils ne peuvent les rémunérer sur fonds publics.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La jurisprudence du Conseil constitutionnel représente le principal obstacle à la mise en œuvre de l’interdiction pour les parlementaires d’exercer une activité professionnelle de conseil en parallèle de leur mandat. Dans sa décision n°2013-675 DC du 9 octobre 2013, le Conseil a en effet censuré la disposition de la loi organique relative à la transparence de la vie publique qui poursuivait cet objectif en considérant que la loi instituait “des interdictions qui, par leur portée, excèdent manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflit d’intérêts”.

Une révision constitutionnelle est donc indispensable pour adopter la grande loi de moralisation de la vie publique proposée par Emmanuel Macron. La position du Conseil sur la poursuite des activités de conseil le conservatisme dont il a fait preuve ces dernières années à l’égard de différents projets relatifs à la transparence de la vie publique ont fait l’objet de nombreuses critiques. Au-delà la décision précitée, le Conseil constitutionnel a récemment censuré diverses dispositions de la loi Sapin 2 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et notamment celle renforçant le contrôle du pantouflage des hauts fonctionnaires et celle relative à la promotion de la transparence fiscale.

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs censuré les dispositions de la loi organique du 8 août 2016 qui instituait à l’égard de ses membres une obligation de déclarer leurs intérêts et leur situation patrimoniale, qui s’applique pourtant à plus de 10 000 responsables publics en France. Ces différentes décisions ont eu pour effet de relancer le débat sur le statut et le mode de nomination des membres du Conseil constitutionnel. Ainsi, Vincent Peillon proposait lors de la primaire de la belle alliance populaire de transformer le Conseil en une véritable Cour constitutionnelle, à l’image des cours suprêmes dont disposent la majorité des démocraties contemporaines. Le vainqueur de cette primaire, Benoît Hamon, propose quant à lui de supprimer l’accès des membres de droit (les anciens présidents de la République) et de “clarifier les conditions requises pour être membre du Conseil”.

 

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