Deux grands objectifs sont généralement assignés au mode de scrutin applicable aux élections législatives : assurer la représentation fidèle du corps électoral et dégager une majorité claire et durable capable de gouverner efficacement.
Sous la Vème République, la mise en place du scrutin uninominal à deux tours aux élections législatives, ainsi que l’élection au suffrage universel direct du Président de la République et l’instauration de procédures de rationalisation du parlementarisme – dont celle portée par l’article 49-3 de la Constitution – ont conduit à l’affirmation du “fait majoritaire”. Le fait majoritaire témoigne de la prévalence de l’objectif de stabilité sur celui d’une représentation fidèle des courants politiques.
L’introduction de la proportionnelle à l’Assemblée nationale vise à corriger ce défaut en promouvant une représentation aussi satisfaisante que possible de la diversité des courants politiques. Elle doit également favoriser le renforcement de la parité entre les femmes et les hommes.
Emmanuel Macron ne propose pas à ce stade d’élire l’intégralité des députés à la proportionnelle mais semble plutôt opter pour l’introduction d’une “part de proportionnelle”, comme c’est aujourd’hui le cas au Sénat. Cette proposition ne semble dès lors pas remettre en cause la constitution d’une majorité claire, qui doit assurer la stabilité gouvernementale. En pratique, cette proposition se traduit par la mise en place d’un système électoral mixte, combinant un scrutin proportionnel – dont les modalités pratiques ne sont pas déterminées à ce stade : scrutin de liste à un ou deux tours ? Dans une circonscription nationale unique ou dans des circonscriptions départementales voire régionales ? Avec ou sans exigence de seuil ? – et un scrutin majoritaire qui permet de maintenir le lien direct entre le député et ses électeurs, exigence démocratique que renforce l’interdiction à partir de 2017 du cumul d’un mandat de député et d’une fonction exécutive locale.
Depuis 1871, la France a connu une dizaine de changements importants de mode de scrutin législatif. Cependant, depuis l’institution de la Vème République en 1958, le scrutin majoritaire à deux tours a été constamment appliqué, à l’exception des élections législatives de mars 1986, qui se sont tenues, en vertu de l’engagement de François Mitterrand en 1981 et de la loi du 10 juillet 1985, à la proportionnelle intégrale. Ce scrutin, qui a marqué l’entrée dans le régime inédit de la cohabitation, demeure également connu pour avoir vu l’élection de 35 députés du Front national.
L’instauration d’un système mixte combinant un scrutin proportionnel et un scrutin majoritaire est une proposition traditionnelle des candidats du parti socialiste à l’élection présidentielle. Elle figurait dans le programme de Lionel Jospin en 2002, de Ségolène Royal en 2007 et de François Hollande en 2012. A droite, Nicolas Sarkozy en avait fait une de ses promesses d’entre deux tours lors de la campagne présidentielle de 2007, sans la mettre en œuvre par la suite, avant de la proposer de nouveau lors de l’élection de 2012.
Depuis dix ans, plusieurs rapports issus de diverses commissions ont, de manière régulière, émis des propositions similaires. En 2007, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, dit “comité Balladur” proposait ainsi d’élire une part réduite (de 20 à 30 sièges) des députés à la proportionnelle. En 2012, la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, dite “commission Jospin”, proposait quant à elle que 10% au plus des députés (soit 58 parlementaires) soient élus selon ce mode de scrutin. Plus récemment, en octobre 2016, le rapport du groupe de travail sur l’avenir des institutions, co-présidé par le président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone et l’historien Michel Winock, a pour sa part recommandé l’élection de la moitié au moins des députés à la proportionnelle.
En Europe, seules la France (scrutin uninominal à deux tours) et la Grande-Bretagne (scrutin uninominal à un tour) n’appliquent pas le scrutin proportionnel pour l’élection des membres de la chambre basse du Parlement. La majorité des pays européens s’appuie sur un scrutin proportionnel, dont la Belgique, l’Espagne, la Grèce et la Pologne, selon des modalités techniques certes variables selon les pays (nombre de tours, constitution des listes, détermination d’un éventuel seuil de représentativité notamment).
L’Allemagne, l’Italie, la Hongrie et la Lituanie ont mis en place des systèmes électoraux mixtes, combinant scrutins majoritaire et proportionnel. L’Allemagne a de longue date choisi un système complexe mais équilibré : à l’occasion des élections législatives fédérales, les Allemands procèdent à deux votes. Ils choisissent un candidat dans leur circonscription à l’occasion d’un scrutin uninominal et votent par ailleurs pour une liste au niveau de leur Land (l’équivalent de nos régions). La distribution des sièges affectés à ce contingent se fait ensuite à la proportionnelle.
Conformément à la tradition républicaine, le constituant de 1958 a choisi de ne pas inclure les modes de scrutin dans la Constitution. La détermination du mode de scrutin applicable à l’élection des assemblées parlementaires relève donc de la compétence du législateur ordinaire. L’article 24 de la Constitution se contente de disposer que les députés sont élus au suffrage direct, tandis que l’article 34 dispose que “la loi fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires”. Ces dispositions sont codifiées aux articles L.123 et suivants du code électoral. L’introduction de la proportionnelle dépend donc de l’existence d’une majorité parlementaire sur ce point.
Néanmoins, en pratique, un obstacle indirect a été introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Depuis, l’article 24 de la Constitution dispose que le nombre de députés ne peut excéder 577. Dans ces conditions, l’instauration d’un système mixte a pour conséquence nécessaire de réduire le nombre de députés élus au suffrage majoritaire uninominal : il est dès lors indispensable de procéder à un redécoupage électoral réduisant le nombre de circonscriptions à due proportion du nombre de députés devant être élus au scrutin proportionnel. La procédure de redécoupage est particulièrement lourde. L’article 25 de la Constitution dispose ainsi qu’une commission indépendante se prononce par un avis public sur les projets de délimitation. L’anticipation des délais requis par cette procédure apparaît donc comme une condition essentielle de la mise en œuvre effective de la réforme proposée par Emmanuel Macron.
Pour mémoire, le périmètre actuel des circonscriptions législatives a été fixé par la loi du 23 février 2010, qui a procédé au premier redécoupage depuis 1986.
Commentaire synthétique
Emmanuel Macron a déclaré vouloir “avancer sur la proportionnalité”. Il propose ainsi de réformer le mode de scrutin applicable à l’Assemblée nationale, afin d’assurer une représentation plus fidèle du corps électoral. En l’absence de précisions, il est considéré ici que le candidat souhaite élire une partie de l’Assemblée nationale au scrutin proportionnel, dont l’ampleur n’est pas précisée à ce stade. Il reprend une proposition qui figure traditionnellement dans le programme des candidats du parti socialiste à l’élection présidentielle. Sous la Vème République, bien que maintes fois promis, ce type de scrutin n’a été utilisé qu’à une seule reprise, lors des élections législatives de 1986.
A priori aisée dans la mesure où la révision du mode de scrutin applicable à l’élection des membres de l’Assemblée nationale relève de la compétence du législateur ordinaire, l’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législatives nécessite néanmoins de procéder à un redécoupage des circonscriptions électorales, selon une procédure strictement encadrée.