Institut Montaigne
Administration et Institutions

Établir une VIème République, redéfinir le rôle du président de la République et instituer le septennat non renouvelable

Benoît Hamon

Parti Socialiste

Commentaire synthétique

Établir une VIème République, dont les contours seront validés par un référendum dès le second tour des législatives de 2017.

Établir un mandat présidentiel unique de 7 ans avec un rôle nouveau : le Président sera responsable de l’équilibre entre les pouvoirs, du respect des libertés (saisine du Conseil Constitutionnel) et des intérêts de long-terme de la Nation (environnement, santé, paix et stabilité internationale).

Supprimer l’article 16 de la Constitution qui permet au Président de s’arroger les pleins pouvoirs en cas de crise majeure, concept aux contours mal définis.

Benoît Hamon propose d’établir une VIème République en procédant à une révision constitutionnelle validée par référendum. Le projet institutionnel de Benoît Hamon, tout comme celui d’Arnaud Montebourg, reflète la position historiquement critique d’une partie de la gauche française à l’égard de la constitution de 1958, qui aurait excessivement restreint les prérogatives du Parlement et conféré au président de la République une emprise excessive sur le jeu politique.

Benoît Hamon propose de redéfinir le rôle du président de la République, qui serait le responsable de l’équilibre des pouvoirs, du respect des libertés et des intérêts de long terme de la Nation, dans une direction qui rappelle l’esprit de l’article 5 de la Constitution actuelle. Il propose également que le président de la République ne dispose plus des pouvoirs exorbitants que peut lui conférer l’article 16 en cas de circonstances exceptionnelles. Il n’indique pas à ce stade si cette redéfinition du rôle présidentiel inclut une remise en cause du droit de dissolution et du pouvoir de nommer le Premier Ministre, questions que soulève l’institution d’un régime véritablement parlementaire.

Benoît Hamon propose que ce référendum se tienne concomitamment au 2ème tour des élections législatives, soit le 18 juin 2017. La faisabilité d’un tel calendrier apparaît incertaine.

Chiffrage

L’établissement d’un mandat présidentiel unique de sept ans est un des principaux axes du projet institutionnel de Benoît Hamon, avec la stricte limitation du recours au 49-3 et l’introduction d’une dose de proportionnelle à l’Assemblée nationale.

Tel que défini à l’article 6 de la Constitution (“Le président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.“), le mandat présidentiel présente pour Benoît Hamon plusieurs défauts qui le conduisent à proposer l’établissement du septennat non renouvelable.

L’établissement d’un septennat…

Amplifiée par l’inversion du calendrier électoral qui transformerait les élections législatives en une simple confirmation des élections présidentielles, la logique du quinquennat conduirait à un renforcement du fait majoritaire d’une part et à la concentration du pouvoir gouvernant entre les mains du président de la République d’autre part.

La subordination croissante du gouvernement rendrait illusoire le respect de l’article 20 de la Constitution selon lequel  “Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation”. Le quinquennat et la synchronisation des élections nationales auraient aggravé le déséquilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. De surcroît, le raccourcissement du mandat présidentiel, censé réconcilier le temps politique et le temps médiatique, restreindrait le temps utile à la conception et à la mise en œuvre de réformes structurelles. Il éloignerait ainsi le président de la République de son rôle de garant des intérêts de long terme de la nation.

Historiquement, le mandat présidentiel de sept ans répond à une certaine tradition constitutionnelle. Établi en 1875 dans des circonstances particulières – la recherche d’un compromis entre monarchistes et républicains – le septennat a été successivement repris par les constitutions de 1946 et de 1958. En 1946, le général de Gaulle décrivait dans le discours de Bayeux le septennat comme conférant au président de la République un “rôle d’arbitre au-dessus des contingences politiques”.

A l’épreuve du temps, le septennat a néanmoins été critiqué pour espacer de manière excessive l’expression du suffrage populaire et l’exercice du contrôle démocratique. Il aurait alimenté le sentiment d’une irresponsabilité du président de la République, accentué par l’abandon du recours régulier aux référendums de légitimation que pratiquait le général de Gaulle.

…non renouvelable

A contrario, le mandat non renouvelable relève de l’exception dans l’histoire constitutionnelle française. Élu président de la République en 1848, Louis-Napoléon Bonaparte voulut se maintenir à la tête de l’Etat au-delà du mandat de quatre ans que lui conférait la constitution de la IIème République. Son projet de réforme échouant à l’Assemblée, il parvint à ses fins par le coup d’Etat du 2 décembre 1851.

Récemment, le mandat unique est néanmoins revenu dans le débat public dans un contexte de défiance croissante à l’égard des responsables politiques. Rallongé, le mandat présidentiel non renouvelable contribuerait à réhabiliter le temps long en politique. Le président de la République, libéré de tout enjeu personnel lié à sa réélection, saurait promouvoir des mesures courageuses répondant pleinement à l’intérêt général. Cette lecture tendrait à exiger le maintien d’une capacité d’action et d’arbitrage significative du président de la République, qui limiterait de fait un rééquilibrage des pouvoirs, au sein de l’exécutif, au profit du Premier ministre.

A droite également, le mandat unique a constitué un élément du débat de la primaire. Le souhait de ne solliciter qu’un seul mandat a été exprimé par les trois candidats arrivés en tête du scrutin. Il a toutefois été présenté comme un choix personnel. François Fillon, Alain Juppé et Nicolas Sarkozy rappelaient à cet égard qu’un encadrement strict avait déjà été introduit dans la Constitution en 2008, lorsqu’une révision est venue limiter à deux le nombre de mandats présidentiels consécutifs. La récente décision de François Hollande de ne pas se représenter à l’élection présidentielle donne par ailleurs du crédit aux observateurs qui estiment que la limitation du nombre de mandats est avant tout une question de mœurs politiques, plutôt qu’un problème institutionnel appelant une réponse juridiquement contraignante.

Le septennat non renouvelable n’a toutefois pas la même signification selon qu’il trouve à s’appliquer dans le cadre de la Vème République ou sous l’empire d’une constitution nouvelle. Dans un régime véritablement parlementaire, le gouvernement procède exclusivement du Parlement. Il est délié du président de la République, contrairement au fonctionnement institué par la Constitution de 1958, dans lequel le gouvernement doit son existence au président (article 8) et peut s’abstenir de solliciter la confiance de l’Assemblée (article 49).

Une nouvelle répartition des pouvoirs

La proposition d’une VIème République interroge en conséquence  l’ampleur des pouvoirs qu’il convient de retirer au président de la République. La question du maintien du domaine des affaires réservées (défense, affaires étrangères) est par exemple posée, comme celle du droit de dissolution de l’Assemblée nationale. Cette clarification doit permettre d’assurer un fonctionnement harmonieux des institutions. Elle doit en premier lieu écarter le risque d’un conflit de légitimité entre le Parlement, sensiblement renforcé, et le président de la République, toujours élu au suffrage universel direct, vers lequel les Français pourraient être tentés de continuer à se tourner pour lui demander quotidiennement des comptes.

Pour leur part, le potentiel liberticide de l’article 16 et les pouvoirs exorbitants qu’il confère au président de la République en cas de circonstances exceptionnelles sont deux arguments qui conduisent Benoît Hamon à proposer l’abrogation de ce dispositif.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Dans le cadre du maintien des grands équilibres de la Vème République, c’est-à-dire à prérogatives présidentielles inchangées, plusieurs personnalités se sont prononcées pour la mise en place d’un septennat non renouvelable, comme Raymond Barre, René Rémond ou Jacques Delors en 2000 lors des débats relatifs à l’introduction du quinquennat. Plus récemment, à l’automne 2016, Jean-Frédéric Poisson a été le seul candidat à soutenir une telle réforme lors de la primaire de la droite et du centre. Promouvant pour sa part un rééquilibrage des pouvoirs et une redéfinition du rôle du président de la République, le rapport “Refaire la démocratie” – du groupe de travail co-présidé par le président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone et l’historien Michel Winock – a également proposé d’instituer un mandat présidentiel unique de sept ans.

Pour sa part, la suppression de l’article 16 de la constitution faisait partie du programme commun de la gauche en 1972. Mais elle ne figurait pas dans les 110 propositions de François Mitterrand en 1981. L’abrogation de l’article 16 fut toutefois incluse dans un projet de loi constitutionnelle en 1983, qui n’aboutit pas. La loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008, si elle n’a pas abrogé l’article 16, a néanmoins introduit un contrôle démocratique sur la durée de son application, qui demeurait jusque là à la discrétion du président de la République. Désormais, après trente jours d’application, le Conseil constitutionnel, saisi par le président d’une des deux assemblées ou par soixante députés ou sénateurs, doit se prononcer par un avis public pour examiner si les conditions d’application des pouvoirs de crise sont toujours réunies. Le Conseil se prononce de plein droit au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà.

À l'étranger

A l’étranger, peu de pays dont le président de la république est élu au suffrage universel direct pratiquent le mandat unique. Le président de la Corée du Sud dispose en vertu de l’article 70 de la Constitution d’un mandat de cinq ans non renouvelable. Au Mexique, d’après l’article 83 de la Constitution, le président de la république est élu pour un mandat de six ans, non renouvelable. Le Costa-Rica, le Honduras et le Paraguay pratiquent également le mandat présidentiel unique.

En revanche, la plupart des pays membres du Conseil de l’Europe ont établi à deux au plus le nombre de mandats consécutifs susceptibles d’être effectués par le chef de l’Etat (dont la Pologne et la Roumanie, qui élisent leur président au suffrage universel direct). Le Brésil et les Etats-Unis limitent également à deux le nombre de mandats présidentiels.

 

Mise en œuvre

La durée et la limitation des mandats présidentiels ont fait l’objet de deux révisions constitutionnelles depuis le début du XXIème siècle

  • La réduction de sept à cinq ans de la durée du mandat a été introduite par la loi constitutionnelle n°2000-964 du 2 octobre 2000, qui fut la première révision adoptée sous le régime de l’article 89 de la Constitution. Le projet de loi fut adopté en des termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat, puis approuvé par référendum, avec 74% de “oui” mais dans un contexte de forte abstention (près de 70%).
  • Huit ans plus tard, la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 est venue limiter à deux le nombre de mandats consécutifs susceptibles d’être effectués par un président de la République. Cette révision fut également adoptée sur le fondement de l’article 89 de la Constitution. Toutefois le projet de loi ne fut pas soumis à référendum mais au Parlement réuni en Congrès, qui l’adopta selon la règle de la majorité qualifiée des 3/5èmes, à une seule voix près.

L’abrogation de l’article 16 et des “pouvoirs de crise” du président de la République, proposée par Benoît Hamon, relève également d’une révision constitutionnelle. Benoît Hamon souhaite soumettre son projet constitutionnel à référendum. A la différence d’Arnaud Montebourg, qui évoque la tenue d’un tel référendum “à l’été 2017“, il souhaite consulter les Français lors du 2ème tour des élections législatives. La faisabilité d’un tel calendrier est toutefois incertaine. Aux termes de l’article 89 de la Constitution, le texte de la révision doit en effet être voté en termes identiques par l’Assemblée nationale et par le Sénat.  Or, la majorité sénatoriale ayant basculé à droite en 2014, il est peu probable qu’un tel accord puisse intervenir sur un projet de réforme de cette nature.

Le recours au référendum tel qu’il est prévu à l’article 11 de la Constitution semble donc devoir être privilégié mais il se heurte lui-même à quelques obstacles. Il reconnaît certes au Président de la République la possibilité de soumettre à référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics. Toutefois, cette possibilité ne peut s’exercer que durant la durée des sessions parlementaires ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Ces conditions semblent difficilement compatibles avec la date du référendum d’une part – le Parlement ne siège pas en cette période – et la probable opposition de la majorité sénatoriale d’autre part. La probabilité que le référendum souhaité par Benoît Hamon se tienne ultérieurement aux élections législatives semble donc élevée.

Il convient enfin de noter le caractère non rétroactif des dispositions de la révision constitutionnelle affectant les caractéristiques du mandat présidentiel. Le Président de la République élu le 7 mai 2017 disposera donc d’un mandat de cinq ans renouvelable. Le mandat unique de sept ans ne s’appliquera qu’à compter de l’élection présidentielle de 2022. Juridiquement, Benoît Hamon pourrait donc solliciter un second mandat – de sept ans – en 2022.

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