Institut Montaigne
Administration et Institutions

Accorder le droit de vote aux élections locales aux étrangers extra-communautaires

Benoît Hamon

Parti Socialiste

Commentaire synthétique

Benoît Hamon propose d’accorder le droit de vote aux étrangers extra-communautaires pour les élections locales. Cette proposition peut s’entendre comme la participation aux seules élections municipales, ou aux élections municipales ainsi qu’aux élections départementales et régionales.

Le chiffrage de la proposition impose de déterminer le collège électoral supplémentaire ouvert par l’octroi du droit de vote aux étrangers extra-communautaires.

En 2010, un peu plus de 230 000 étrangers communautaires étaient inscrits sur les listes électorales en France, soit moins du quart des étrangers communautaires en âge de voter présents en France.

Selon le rapport sur la proposition de loi constitutionnelle (N° 2223) de M. Jean-Marc Ayrault, Mme Sandrine Mazetier et M. Manuel Valls visant à accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l’Union européenne résidant en France, les étrangers extra-communautaires en âge de voter représenteraient une population de l’ordre de 1,84 million d’individus. En supposant un taux d’inscription sur les listes électorales de 25 %, la proposition de loi constitutionnelle précitée estimait à 460 000 le nombre d’électeurs supplémentaires.

Cette même proposition de loi estimait en outre que les étrangers en âge de voter représenteraient en moyenne 3,74 % de la population en âge de voter totale, moins de 2 % de la population totale en âge de voter dans 47 départements, entre 2 % et 5 % de cette population dans 43 départements et plus de 5 % de cette population dans 10 départements :

Département Proportion d’étrangers non communautaires dans la population en âge de voter
Moyenne nationale 3,74%
Guyane (973) 37,19%
Seine-Saint-Denis (93) 17,75%
Paris (75) 10,48%
Val-de-Marne (94) 8,66%
Hauts-de-Seine (92) 8,47%
Val-d’Oise (95) 8,21%
Yvelines (78) 5,31%
Alpes-Maritimes (06) 4,81%
Essonne (91) 5,43%

L’augmentation du corps électoral peut avoir un effet sur les dépenses budgétaires consacrées par l’État pour l’organisation des élections. Cependant, le coût des élections n’étant pas strictement proportionnel à la taille du corps électoral, il est complexe de déterminer le surcoût pour les finances publiques de cette proposition, ce qui reviendrait à calculer le coût marginal d’un électeur pour les élections locales.

À ce coût récurrent, s’ajouterait le coût administratif d’inscription sur les listes électorales, non évaluable à ce jour.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

La Constitution du 3 septembre 1791 ne prévoyait aucune condition de nationalité à l’exercice du droit de vote et la Constitution de 1793 définissait trois catégories d’étrangers pouvant participer à la souveraineté nationale via le droit de vote, mais elle ne fut jamais appliquée.

La proposition a déjà fait l’objet de nombreuses déclinaisons et prises de position de la part des responsables politiques. Parmi ces propositions :

  • François Mitterrand en 1981 propose d’accorder le droit de vote aux étrangers « vivant depuis plus de 5 ans sur le sol français». C’est la 80e proposition sur les 101 qu’il avance ;
  • une proposition de loi constitutionnelle a été déposée sur initiative parlementaire à l’Assemblée nationale en 2000, mais n’a pas été transmise au Sénat et n’a donc pas pu aboutir ;
  • en 2010-2011, une proposition de loi constitutionnelle en ce sens est rejetée par l’Assemblée nationale ;
  • en 2012, plusieurs candidats à l’élection présidentielle se prononcent en faveur de l’octroi du droit de vote aux étrangers extra-communautaires pour les élections locales. François Hollande l’avait inscrit dans son programme, tandis que Nicolas Sarkozy s’y opposait.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / proposée à l’étranger ?

Dans de nombreux États européens, le droit de vote et d’éligibilité n’est pas l’apanage des nationaux et des citoyens de l’Union. Le Royaume-Uni l’accorde, depuis 1948, aux résidents “citoyens du Commonwealth” pour toutes les élections. Les étrangers non-communautaires sont électeurs et éligibles aux élections locales, sous une condition de durée de résidence variant entre trois et cinq ans :

  • en Irlande depuis 1963 ;
  • en Suède depuis 1975 ;
  • au Danemark depuis 1981 ;
  • aux Pays-Bas depuis 1985 ;
  • en Estonie depuis 1993 ;
  • en Finlande depuis 1996 ;
  • en Slovénie et en Lituanie depuis 2002.

Ils sont électeurs mais non éligibles :

  • au Luxembourg depuis 2003 et en Belgique depuis 2004 ;
  • ainsi que, sous réserve de réciprocité, en Espagne, au Portugal, en République tchèque et à Malte.

Hors de l’Union européenne, les résidents étrangers ont le droit de vote, et parfois d’éligibilité, aux élections municipales en Norvège, en Islande, dans quelques cantons suisses, dans l’État du Maryland, en Argentine, en Uruguay, au Pérou, au Venezuela, ou encore au Burkina Faso. Au Chili et en Nouvelle-Zélande, ils sont électeurs, mais non éligibles, aux scrutins locaux et nationaux.

Ce qui paraît donc, en France, un droit lié à la nationalité – et maintenant à la citoyenneté européenne – est, dans de nombreux autres pays, davantage lié à la résidence : peuvent participer aux affaires publiques ceux qui ont fixé dans le pays le centre de leurs intérêts de façon stable et effective.

ÉTATS EUROPÉENS ACCORDANT LE DROIT DE VOTE AUX ÉTRANGERS

Pays Etrangers non communautaires concernés Elections locales concernées Condition de résidence Droit d’éligibilité
Belgique Tous Elections municipales 5 ans Non
Danemark Tous Elections municipales et des conseils de comté 3 ans Oui
Espagne Ressortissants des États accordant le droit de vote aux Espagnols Elections municipales Oui
Estonie Tous Elections municipales Non
Finlande Tous Elections municipales 2 ans Oui
Irlande Tous Elections municipales Oui
Islande Tous Elections municipales 5 ans Oui
Luxembourg Tous Elections municipales 5 ans Non
Norvège Tous Elections municipales et de quartier 3 ans Non
Pays-Bas Tous Elections communales 5 ans Oui
Portugal Ressortissants des États lusophones et des États accordant le droit de vote aux Portugais Elections municipales et des conseils de paroisse 2 ans pour les États lusophones ; 3 ans dans les autres cas Oui, sous réserve de réciprocité (durée allongée de 2 ans)
Royaume-Uni Ressortissants des États du Commonwealth Elections locales Oui
Suède Tous Elections municipales et des conseils de comté 3 ans Oui

Les enjeux et les effets de cette proposition sont avant tout sociétaux et identitaires : quels attributs attache-t-on à la citoyenneté ? L’un des attributs les plus significatifs de la citoyenneté demeurant le droit de vote. Pour les partisans de cette mesure, il s’agit d’élargir la représentation démocratique locale à des populations qui en sont aujourd’hui écartées. Pour ses opposants, cette proposition dilue la portée de la citoyenneté nationale et est suspectée d’instrumentalisation politique.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La Constitution et, partant, le code électoral réservent aux citoyens français le droit de vote. Ce principe est inscrit à l’article 3 de la Constitution, qui dispose : “sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques”. Élire et être élu sont donc réservés aux seuls nationaux. Une seule dérogation est permise dans le texte constitutionnel, s’agissant des élections municipales : en vertu de l’article 88-3 de la Constitution, introduit en application du traité du 7 février 1992 communément connu sous le nom de “Traité de Maastricht”, et s’agissant des seules élections municipales, le droit de vote et d’éligibilité peut être accordé aux ressortissants de l’Union résidant en France, sous réserve de réciprocité dans le pays duquel l’intéressé est ressortissant.

Comme cela est indiqué précédemment, une modification constitutionnelle est donc nécessaire pour mettre en œuvre cette proposition. Elle peut se faire selon plusieurs modalités :

  • soit introduire un nouvel article dans la constitution rédigé sur le modèle de l’article 88-3, selon un certain parallélisme des formes en gardant l’exigence de réciprocité, en limitant les élections locales aux seules élections municipales, en interdisant l’accession aux fonctions de maire ou d’adjoint – comme cela est le cas pour les ressortissants de l’Union européenne – et en précisant que ces citoyens ne peuvent participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs ;
  • soit amender directement l’article 3 de la Constitution pour ne plus réserver aux seuls nationaux le droit de vote (modification du quatrième et dernier alinéa, en ajoutant aux nationaux les étrangers résidant en France). Cela paraît toutefois assez improbable étant donné qu’il s’agit seulement d’accorder aux étrangers le droit de vote pour les élections locales.

Les conditions à réunir pour que soit adoptée une révision constitutionnelle sont inscrites à l’article 89 de la Constitution. Le caractère strict de ces conditions est directement lié à la possibilité de mise en œuvre de cette réforme :

  • l’initiative en l’espèce serait du Président de la République, sur proposition du Premier ministre (1er alinéa de l’article 89) ;
  • le projet de révision de la Constitution devrait être voté par chacune des deux assemblées en termes identiques ;
  • après cette adoption par les deux assemblées, le Président aura le choix soit de faire valider la révision par référendum, soit de la faire valider par le Parlement convoqué en Congrès (majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés requise).

En revanche, il est à noter qu’en cas de changement de la Constitution, le Conseil constitutionnel refuse de se prononcer jusqu’à maintenant sur le contenu. Si la révision de la Constitution est adoptée par le Congrès, celle-ci serait donc bien adoptée. La seule soupape de sécurité serait que le Conseil constitutionnel (alors qu’il ne l’a encore jamais fait, et notamment pas en 1992 à la suite de la révision constitutionnelle qui a introduit l’article 88-3) estime que cela revient à toucher à la forme républicaine du Gouvernement, qui aux termes du dernier alinéa de l’article 89, “ne peux faire l’objet d’une révision”.

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