Tout savoir sur le budget d’une commune

Le principe de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales

L’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que "les collectivités s’administrent librement par des conseils élus". Une des principales déclinaisons de ce principe est le vote du budget par un conseil élu : le choix du montant des dépenses et de leur destination relève uniquement, dans le cas des communes, du conseil municipal et, dans le cas des intercommunalités, du conseil communautaire. En outre, depuis 2003, la Constitution garantit formellement aux collectivités territoriales une autonomie financière qui se traduit principalement en matière fiscale : "Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi".

Les conseils municipaux et communautaires peuvent ainsi voter les taux des impôts qui alimentent leur budget (taxes foncières, etc.) ainsi que des exonérations, des abattements… Bien sûr, ces importantes prérogatives sont encadrées par la loi afin de maintenir une certaine égalité sur le territoire et entre les citoyens.

Mais, en réalité, les collectivités locales dépendent très largement de l’État pour leur financement.

 

Les concours de l’État

L’État verse aux collectivités locales, à partir de son propre budget, des dotations et des subventions. Il existe trois catégories de dotations :

  • les dotations de fonctionnement, dont l’essentiel est constitué de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui est utilisée librement par les collectivités locales pour leurs dépenses courantes ;
  • les dotations d’équipement, qui sont versées pour financer les équipements et les infrastructures de certaines collectivités (par exemple : la dotation globale d’équipement) ;
  • les dotations de compensation qui servent à compenser les transferts de compétences que l’État effectue au profit des collectivités territoriales (par exemple : dotation générale de décentralisation).

À travers ses concours financiers, l’État joue aussi un rôle de correcteur des inégalités locales. La "péréquation" consiste ainsi à répartir équitablement les dotations versées aux collectivités territoriales.

 

L’État, premier contribuable local

Aussi étrange que cela puisse paraître, l’État est également le "premier contribuable local". Lorsque le Parlement vote des exonérations (exemptions d’impôts) ou des dégrèvements (réductions d’impôts) qui valent pour l’ensemble du territoire national, c’est l’État qui se substitue au contribuable local en versant à la collectivité l’équivalent du montant "perdu". L’État prend également à sa charge les "créances irrécouvrables", c’est-à-dire les impôts qui n’ont pas été payés par leurs redevables.

 

La contrainte globale sur les finances publiques

Les finances locales constituent un enjeu important pour l’ensemble des finances publiques. Les dépenses des administrations publiques locales, qui s’élèvent à 232 Mds€ (régions, départements, communes, intercommunalités), représentent plus de 18 % de la dépense publique totale. Les communes et les intercommunalités représentent plus de la moitié de ces montants. À ce titre, elles participent aussi aux engagements européens de la France en matière de finances publiques (retour à l’équilibre structurel des finances publiques).

Avec 45 Mds€ d’investissement, les collectivités locales sont également les premiers investisseurs publics dans notre pays. Les communes et les structures intercommunales représentent une part majeure de ces dépenses.

En raison du principe de libre administration, il existe peu d’instruments pour encadrer les finances locales, contrairement aux règles très strictes que l’État doit théoriquement s’appliquer à lui-même. Cependant, les collectivités locales participent plus que par le passé à la maîtrise des dépenses publiques. Par ailleurs, un certain nombre d’outils sont désormais mis en place pour limiter les dépenses à l’échelle locale.

Notamment, la baisse de la dotation globale de fonctionnement supportée majoritairement par le bloc communal a été motivée par le fait d’une part, de participer au redressement des finances de l’Etat et d’autre part, de ralentir le processus d’accroissement des finances publiques locales. La dotation globale de fonctionnement est passée de 38 Mds€ en 2006 à 27 Mds€ en 2018.

Compte tenu de la contrainte générale qui s’exerce sur les finances publiques nationales et des engagements de la France auprès de ses partenaires européens, la maîtrise des dépenses locales constitue un enjeu politique majeur des prochaines élections municipales et communautaires. Depuis 2018, la contribution des collectivités locales se fait par la fixation d’un plafond de dépenses.

 

Les ressources des communes

Les communes bénéficient de ressources de différentes natures. Elles sont constituées, par ordre d’importance, des ressources fiscales de la commune (les impôts locaux), des transferts financiers de l’État (les dotations), des ressources diverses et enfin des ressources d’emprunt, qui doivent bien sûr faire l’objet d’un remboursement de la commune. Le niveau des ressources varie considérablement suivant la taille de la ville et la richesse relative de son tissu fiscal.

Les ressources fiscales communales, qui représentent plus de la moitié des ressources totales, se composent pour l’essentiel des quatre taxes directes locales votées par les collectivités, parfois désignées comme les "quatre vieilles", et qui sont applicables aux ménages ou aux entreprises. Elles comprennent :

  • la taxe d’habitation due par toute personne occupant, au 1er janvier de l’année d’imposition, une habitation dans la commune. Débutée en 2018, la réforme de la taxe d’habitation doit aboutir à sa suppression en 2020 pour 80 % des foyers fiscaux et à sa suppression totale en 2023 (elle fait l’objet d’une compensation à l’euro près) ;
  • la taxe foncière sur les propriétés bâties due par toute personne propriétaire d’immeubles bâtis dans la commune ;
  • la taxe foncière sur les propriétés non bâties due par toute personne propriétaire de terres et terrains non recouverts de constructions sur le territoire de la commune ;
  • la contribution économique territoriale, qui recouvre notamment la cotisation foncière des entreprises et qui a remplacé la taxe professionnelle ; elle est due par les entreprises et les professions libérales. Cette imposition économique est fréquemment perçue par le groupement de communes (communauté urbaine ou d’agglomération).

Les règles relatives au régime de ces taxes sont déterminées par le Parlement. La base de ces impositions dépend pour l’essentiel de la valeur théorique des locaux. Le taux d’imposition est fixé par la commune qui peut aussi voter des abattements et des exonérations. Une même taxe peut être partagée entre plusieurs niveaux de collectivités. C’est le cas de la taxe foncière sur les propriétés bâties, perçue par les communes et les départements.

Cette situation très complexe rend difficile la reconstitution pour un contribuable des impôts locaux, en particulier de la taxe d’habitation et de la taxe foncière si le ménage est propriétaire de son logement. Ils dépendent de l’évolution de la valeur théorique du logement (valeur locative brute), autrement dit de la base de l’imposition, des modifications des taux d’imposition décidées par les différentes collectivités concernées et des éventuels abattements ou exonérations mis en place.

Notons qu’il existe aussi d’autres taxes moins importantes, telles que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), perçue avec la taxe foncière. Toutes ces taxes sont recouvrées par l’État (par la direction générale des finances publiques précisément) pour le compte de la commune.

Les communes bénéficient d’autres ressources, telles que les produits du domaine communal (loyers sur des biens du domaine privé, rémunération d’une convention d’occupation du domaine public, etc.), les revenus des services publics locaux, etc.

Les communes ont enfin accès à des ressources d’emprunt, qui doivent bien entendu être remboursées (capital et intérêts). Toutefois, à la différence de l’État, l’emprunt ne peut financer que les dépenses d’investissement de la commune, ce qui est un gage d’autogestion.

 

Les dépenses des communes

Compte tenu de l’étendue et de la variété de leurs compétences, les dépenses des communes peuvent être élevées (plusieurs centaines de millions d’euros pour les plus importantes). Elles sont inscrites au budget de la commune, qui est voté par le conseil municipal. À la fin de l’exercice budgétaire, le maire doit rendre compte des dépenses faites au cours de l’année écoulée.

Pour les communes, il existe trois grandes "familles" de dépenses : les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement et le remboursement des emprunts.

Les dépenses de fonctionnement permettent d’assurer le fonctionnement courant de la commune. Il s’agit en particulier :

  • des salaires des agents municipaux et des charges employeur qui y sont liées. C’est le premier poste budgétaire d’une commune ;
  • des achats destinés à couvrir les besoins de fonctionnement de l’administration (papeterie, mobilier, etc.) ;
  • des charges d’entretien des bâtiments et de gestion courante (électricité, téléphone) ;
    des rémunérations des prestataires.

Les dépenses de fonctionnement intègrent également les dépenses d’intervention, c’est-à-dire les subventions à des associations, à des clubs sportifs, etc., mais aussi les indemnités versées aux élus au titre de leur mandat. Des dépenses de fonctionnement peuvent aussi être exceptionnelles, comme par exemple le versement de dommages et intérêts à un administré si la responsabilité de la commune est engagée.

Les communes paient également des impôts, tels que la TVA pour certaines activités "commerciales" (les pompes funèbres municipales ou les cantines scolaires) ou la taxe générale sur les activités polluantes.

Les dépenses d’investissement permettent d’accroître le patrimoine de la commune. Il s’agit en particulier :

  • de la construction de nouveaux bâtiments (centres de loisirs, stades, etc.) ou de nouvelles infrastructures (ronds-points, parkings) ;
  • de l’acquisition de terrains ou de locaux ;
  • de la participation au capital d’entreprises locales, telles que les sociétés d’économie mixte.

Les dépenses d’investissement peuvent être financées par l’emprunt, ce qui n’est pas le cas des dépenses de fonctionnement.

Enfin, les remboursements d’emprunt portent à la fois sur le capital (le montant emprunté) et sur les intérêts qui y sont associés.

 

La dette des communes

Le principe de décentralisation permet aux villes de disposer de la liberté d’emprunt pour compléter leurs ressources et financer leurs investissements. Avant 1982, elles devaient obtenir une autorisation préfectorale. En 2017, l’encours de la dette des communes représentait 65,2 milliards d’euros, chiffre à comparer à la dette de l’État seul, qui s’élevait à 2 299 milliards d’euros mi-2018 (près de 100 % du PIB de la France).

Le recours à l’emprunt local est encadré par plusieurs principes beaucoup plus restrictifs que ceux auxquels est soumis l’Etat.

  • L’emprunt est exclusivement affecté au financement de nouveaux investissements des collectivités ; il ne peut donc pas financer les dépenses de fonctionnement, ni refinancer des emprunts déjà souscrits (il s’agit de la règle d’or des budgets locaux, aussi appelée règle du petit équilibre) ;
  • Les intérêts de l’emprunt constituent des dépenses de fonctionnement, qui ne peuvent pas être financées par des emprunts ;
  • Le remboursement du principal (capital de la dette) doit être inscrit au budget de la commune et couvert par des recettes correspondantes préalablement à de nouveaux investissements.

L’analyse de la situation de la dette et de sa solvabilité doit être apprécié au regard de sa capacité de désendettement. Il s’agit d’évaluer la durée, en années, nécessaire à la ville pour rembourser complètement sa dette si elle y consacrait la totalité de l’épargne dégagée par sa gestion (épargne brute ou capacité d’autofinancement) sans nouvel investissement. Si cette durée dépasse 10 ans, la situation financière de la ville devient plus risquée et le maintien de sa solvabilité suppose de prendre des mesures d’assainissement (hausse des recettes fiscales, baisses des dépenses de fonctionnement, reconfiguration de la dette).