« La candidate a précisé sa mesure au cours de sa campagne, notamment que la proportion de logements sociaux serait de 125 000 par an tandis que les logements du parc locatif « privé » représenterait 375 000 logements par an ».
Selon les informations disponibles, la mesure proposée par Valérie Pécresse porterait sur :
- la construction de 500 000 logements par an ;
- la construction, en leur sein, de 125 000 logements sociaux.
La construction de 500 000 logements par an apparaît être un objectif ambitieux, voire volontariste au regard des mises en chantier actuelle de logements et des tensions existantes dans l’appareil productif du BTP. En effet, la production de logements est à fin janvier 2022, sur 12 mois glissant (c’est-à-dire de janvier 2021 à janvier 2022) de près de 390 000 logements ce qui apparaît loin du rythme maximum enregistré en novembre 2006 de 496 300 logements mis en chantier sur les 12 mois précédents, mais les facteurs de productions du secteur du BTP apparaissent aujourd’hui comme particulièrement tendus par rapport aux deux décennies passées et comparables à ce qu’ils étaient en 2006-2007. Ces tensions proviennent en grande partie des difficultés de recrutement dans le secteur, qui ont atteint un niveau proche de ceux d’avant la crise financière de 2008-2009.
Sur la base d’un coût de construction estimé entre 156 000 et 172 000 € pour un logement social, la construction de 125 000 logements sociaux suppose de mobiliser environ 20 Md€ et 21 Md€ chaque année soit de l’ordre de 100 Md€ sur le quinquennat.
Cependant, les organismes gestionnaires de HLM construisent chaque année de l’ordre de 65 000 logements sociaux (= moyenne sur 2011-2019 (1)). Il est donc considéré que le coût de cette mesure correspond à l’écart par rapport à l’existant, soit 60 000 logements sociaux supplémentaires par an. La mesure coûterait donc en net de l’ordre de 10 Md€ / an par rapport à la situation actuelle, soit 50 Md€ sur le quinquennat. Ce coût ne correspond pas nécessairement à une dépense budgétaire supplémentaire, car il est pris en charge par des financements publics (groupe Caisse des dépôts notamment) ou privés. En pratique, les subventions publiques représentent de l’ordre de 8 à 9 % du coût total des logements, le reste correspondant soit à des prêts (publics ou privés, pour un peu plus de 75 %), soit à des investissements sur fonds propres de la part des organismes gestionnaires (15 %).
Au total, le coût pour les administrations publiques serait donc de 0,9 Md€ / an (+/- 0,1 Md€ en fonction des hypothèses retenues).
Par ailleurs, afin d’encourager la construction de logements sociaux, la candidate propose de diminuer la TVA de 10 % à 5,5 %. En effet, la TVA est de 10 % pour une partie des biens immobiliers construits par les organismes HLM. Au total, les taux de TVA de 5,5 % et de 10 % pour la construction des HLM représentent une dépense fiscale de 1,25 Md€ (pour des économies de TVA variant de 10 à 14,5 %) pour les constructions financées à partir de PLAI, PLUS et PLS et de 0,77 Md€ pour les constructions financées à partir de PLUS et PLS (susceptibles de comporter des taux de TVA de 10 %) (2). Dans une hypothèse maximaliste, le gain de TVA serait de 0,35 Md€ (3) (en considérant que l’ensemble des constructions financées à partir de PLUS et PLS ont été assujettis à un taux de TVA de 10 %) et dans une hypothèse médiane de 0,17 Md€ (=0,35/2).
Commentaires de l’équipe de campagne
Contactée, l’équipe de campagne souligne que le coût de production du logement social, évalué par l’Institut Montaigne à 1,1 Md€ par an, est à comparer au gain potentiel supplémentaire de 3 Md€ de TVA lié à la production de logements libres supplémentaires. Par ailleurs, l’équipe de campagne précise qu’une autre mesure du programme de la candidate consiste à ouvrir la possibilité aux investisseurs institutionnels de financer des logements à loyer maîtrisé qui, à partir du moment où ils respectent les critères applicables au logement social (niveau de loyer, profil des ménages etc) sont comptabilisés comme logement social.
Impact macroéconomique / sur le pouvoir d’achat
L’accélération de la construction de logement pour atteindre une mise en chantier de 500 000 logements par an pourrait permettre une modération des prix des logements par rapport à aujourd’hui, toutes choses égales par ailleurs. Cependant, la possibilité de construire autant de logements n’est pas évident : d’une part le niveau de 500 000 logements mis en chantier par an n’a jamais été atteint au cours des 20 dernières années (et, plus largement, pas non plus depuis 1975) – même si le niveau de construction s’en est approché fin 2006.
D’autre part, les tensions de l’appareil productif sont très élevées et atteignent désormais des niveaux très proches de ceux de 2006-2007 qui constituent les maxima de la série. Ces tensions correspondent notamment à des difficultés importantes de recrutements. La candidate met en avant la possibilité d’embaucher, mais ces données montrent que ce problème d’ »offres » (au sens de la terminologie économique du terme, c’est-à-dire la capacité à produire) ne peut pas se résumer à ce sujet.
Pour ce faire, la candidate met en avant certaines mesures qui pourraient alimenter le marché et en particulier la mesure visant à « diviser par 2 le nombre de bureaux vacants d’ici 2030 en levant les blocages administratifs par l’intégration systématique de la transformation de bureaux en logements au sein des PLU« . Cette mesure correspond à la transformation de bureaux en logements. Une étude de l’IEIF (4) montre qu’il pourrait y avoir 3,3 millions de m² de bureaux disponibles d’ici une dizaine d’année, en particulier en raison de l’accroissement du télétravail. En prenant une moyenne de l’ordre de 60 m² par logement, ceci ferait 55 000 logements, soit d’un peu plus de 5 000 par an, ce qui apparaît être insuffisant pour pallier aux difficultés évoquées ci-dessus.
La candidate met aussi en avant, pour atteindre ses objectifs, un projet de diminution de la TVA sur la construction des logements HLM. Cette mesure de diminution de la TVA ne peut cependant pas à elle seule conduire les organismes HLM à pratiquement doubler le nombre de logements construits (de 65 000 logements par an aujourd’hui en moyenne sur les dernières années à 125 000 logements par an prévus par la candidate). En effet, la diminution prévue de TVA, de l’ordre de 0,2 Md€ (cf. ci-dessus), correspond à un gain marginal (1 %) par rapport à l’ensemble des investissements des organismes HLM (17,3 Md€ en 2017) et ne semble donc pas être à la mesure des ambitions de quasi-doublement du nombre de logements HLM construits chaque année.
(1) Statistiques développement durable, en excluant 2020 qui a été une année particulière dans la construction en raison de la pandémie de Covid-19.
(2) Point 6.14, Aides moyennes publiques en faveur du logement social, du bilan 2020 des logements aidés, publié le 2 septembre 2020 (modifié le 4 février 2022). Ce montant est cohérent avec le montant présenté dans le tome 2 des voies et moyens annexés au PLF 2022.
(3) = 0,77 x (10 – 5,5) / 10 Md€.
(4) Institut de l’épargne immobilière et foncière, 11 janvier 2021.
Avec plus de 5,2 millions de logements sociaux au 1er janvier 2021, notre pays se distingue à l’échelle européenne eu égard au poids relatif de son parc social (cf. figure 1).
Figure 1 : Part du logement social dans l’ensemble du parc résidentiel
| Pays | Part du logement social |
| Pays-Bas | 32 % |
| Danemark | 20 % |
| Royaume-Uni | 19 % |
| France | 17 % |
| Finlande | 16 % |
| Allemagne | 5 % |
| Italie | 4 % |
| Portugal | 3 % |
| Espagne | 2 % |
Source : Housing Europe.
Cette spécificité vient de ce que notre modèle se singularise par son caractère « généraliste », c’est-à-dire qu’il ne cible pas seulement les plus démunis mais l’ensemble des ménages disposant de faibles revenus susceptibles de rencontrer des difficultés à se loger sur le marché libre. Dans les faits, l’on estime qu’environ deux tiers des foyers peuvent prétendre à un logement social à la lumière des plafonds de revenus pris en compte. Cette conception, qui constitue le fondement de notre politique en matière de logement social, poursuit trois grands objectifs : favoriser la mixité sociale, accompagner l’ensemble des ménages modestes et influer sur le niveau global des prix.
Face aux difficultés rencontrées par les ménages modestes, notamment dans les zones tendues, il est souvent fait état de la nécessité de construire plus de logements sociaux. Si l’ampleur du besoin à satisfaire est difficile à quantifier, force est de constater que la demande sociale est imparfaitement satisfaite. Selon les données de l’Agence nationale du contrôle du logement social (ANCOLS), les ménages devaient patienter 1 an et 2 mois en 2019 avant de bénéficier d’un logement social soit 16 jours de plus qu’en 2018 (5). Dans Paris et sa proche couronne, l’attente atteint plus de 3 ans (6).
Afin de remédier à la carence de logements sociaux, Valérie Pécresse propose ainsi d’en construire 125 000 par an en moyenne. Avant d’en estimer le coût, précisons ici qu’un tel rythme n’a jamais été atteint dans notre pays. Selon les données disponibles pour la période 2011-2020, seuls 65 000 logements sociaux ont été construits en moyenne chaque année (cf. figure 2) (7).
Figure 2 : Nombre de logements sociaux construits en France entre 2011 et 2020
| Année | Nombres de logement sociaux |
| 2011 | 66 668 |
| 2012 | 65 437 |
| 2013 | 59 659 |
| 2014 | 67 719 |
| 2015 | 71 448 |
| 2016 | 68 412 |
| 2017 | 62 964 |
| 2018 | 63 203 |
| 2019 | 59 068 |
| 2020 | 52 585 |
Source : Ministère de la Transition écologique
Étant entendu que les organismes gestionnaires de HLM construisent chaque année environ 65 000 logements sociaux (= moyenne sur 2011-2019 (8)). Il est donc considéré que le coût de cette mesure correspond à l’écart par rapport à l’existant, soit 60 000 logements sociaux supplémentaires par an.
Au-delà de l’effort de construction considérable qui résulterait de la mesure proposée par Valérie Pécresse, les sommes qu’il faudrait mobiliser pour y parvenir sont tout aussi importantes. En retenant l’hypothèse que le coût de construction d’un logement social s’établit en moyenne à 156 000 € selon la Caisse des dépôts et Consignations à de l’ordre de 172 000 € selon le ministère du logement dans son bilan social 2020 (9), ce sont près de 20 à 21 Md€ qu’il faudrait financer chaque année soit de l’ordre de 100 Md€ sur le quinquennat. Compte tenu des sommes à mobiliser, la mise en œuvre de cette mesure aurait certainement des incidences sur le modèle de financement du logement social afin de trouver les ressources nécessaires à la construction des 125 000 unités annuelles envisagées. En ne considérant que les 60 000 logements supplémentaires par an, ceci donne de 10 à 11 Md€ / an et un peu plus de 50 Md€ sur le quinquennat à répartir entre l’ensemble des financeurs du logement social.
Or le bilan des logements aidés 2020 (10) montre que ce coût ne correspond pas nécessairement à une dépense budgétaire supplémentaire, car il est pris en charge par des financements publics (groupe Caisse des dépôts notamment) ou privés. Les logements sociaux sont principalement financés par :
- L’État (essentiellement via des aides fiscales) ;
- Les collectivités territoriales ;
- Action logement (le 1 % logement versé par les employeurs) ;
- Le bailleur lui-même sur ses fonds propres ;
- Et, à titre principal, la Caisse des dépôts et consignations : c’est elle qui octroie les prêts à très long terme en s’adossant sur les dépôts de l’épargne populaire comme le livret A. Les prêts sur 30 ou 70 ans constituent près de 75 % du financement du logement social en France.
En pratique, les subventions publiques (État, collectivités locales, Action logement, etc.) représentent de l’ordre de 8 à 9 % du coût total des logements, le reste correspondant soit à des prêts (publics ou privés, pour un peu plus de 75 %), soit à des investissements sur fonds propres de la part des organismes gestionnaires (15 %). Au total, le coût pour les administrations publiques serait donc de 0,9 Md€ / an (+/- 0,1 Md€ en fonction des hypothèses retenues).
Par ailleurs, afin d’encourager la construction de logements sociaux, la candidate propose de diminuer la TVA de 10 % à 5,5 %. En effet, la TVA est de 10 % pour une partie des biens immobiliers construit par les organismes HLM. Au total, les taux de TVA de 5,5 % et de 10 % pour la construction des HLM représentent une dépense fiscale de 1,25 Md€ (pour des économies de TVA variant de 10 à 14,5 %) pour les constructions financées à partir de PLAI, PLUS et PLS et de 0,77 Md€ pour les constructions financées à partir de PLUS et PLS (susceptibles de comporter des taux de TVA de 10 %) (11). Dans une hypothèse maximaliste, le gain de TVA est de 0,35 Md€ (12) (en considérant que l’ensemble des constructions financées à partir de PLUS et PLS ont été assujettis à un taux de TVA de 10 %) et dans une hypothèse médiane de 0,17 Md€ (=0,35/2).
Benchmark
La proposition ne trouve pas d’équivalent direct à l’étranger en raison de la grande hétérogénéité des modèles :
- La part du logement social dans le parc immobilier total est très hétérogène selon les pays. Cette part est élevée aux Pays-Bas, France ou au Royaume-Uni (resp. 40 % / 17 % / 17 %), en comparaison avec d’autres voisins européens (moyenne européenne de 9 %).
- Par ailleurs, le financement du parc social présente également une forte hétérogénéité entre les différents pays. La France se distingue particulièrement par l’utilisation de l’épargne réglementée gérée par la Caisse des dépôts, là où d’autres pays font usage d’autres outils : emprunt public, garantie d’emprunt bancaire, subventions.
- Enfin, les objectifs en termes de logements sociaux peuvent être très différents entre pays, entre d’une part bénéficier à l’ensemble des ménages (sans plafond de revenu) et cibler plus ou moins étroitement certains ménages (en difficulté d’accès ou exclus du marché du logement).
Mise en œuvre
La faisabilité de la proposition est limitée par l’absence de levier direct de l’État pour la construction de logements sociaux, la multiplicité des acteurs sur le terrain (bailleurs, municipalités et autres collectivités, financeurs, etc.) et les problèmes plus globaux d’offre de logement en France (manque de foncier, coûts de construction élevés, etc.)
L’État pourrait néanmoins mobiliser davantage certains dispositifs déjà employés (voir supra) :
- Incitations fiscales ;
- Subvention publique nationale ou locale ;
- L’utilisation de prêts subventionnés à long terme ;
- Mobilisation du foncier.
Par ailleurs, sur le plan réglementaire, les objectifs de construction par commune pourraient être revus. En l’état, les lois SRU, égalité et citoyenneté et ELAN ont mis en place une obligation de mise à disposition de logements sociaux dans les communes : les communes de plus de 3 500 habitants – et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne – appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 25 % de logements sociaux, en regard des résidences principales, d’ici 2025. Les communes qui n’atteignent pas leur taux légal font l’objet d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales, proportionnel au nombre de logements manquants pour atteindre la cible en 2025.
(5) Agence nationale de contrôle du logement social, tableaux de bord 2019, 1ère édition, juillet 2021.
(6) Ibid.
(7) Ministère de la transition écologique, Répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS).
(8) Statistiques développement durable, en excluant 2020 qui a été une année particulière dans la construction en raison de la pandémie de Covid-19.
(9) Cf. point 8.1 du bilan du logement social 2020 (=2 644 €/m² x 65 m²) ; le bilan social 2019 présente un chiffre de 159 400 € (=2 571 €/m² x 62 m²).
(10) Publié le 2 septembre 2020 (modifié le 4 février 2022), cf. notamment pages 55 et suivantes.
(11) Point 6.14, Aides moyennes publiques en faveur du logement social, du bilan 2020 des logements aidés, publié le 2 septembre 2020 (modifié le 4 février 2022).
(12) = 0,77 x (10 – 5,5) / 10 Md€.
Généraliser le prêt à taux zéro sur tout le territoire français pour les primo-accédants
Abaisser de 10 % à 5,5 % la TVA sur la construction de logements sociaux
Mettre fin au logement social à vie en mettant en place un bail de 6 ans renouvelable uniquement pour les nouveaux locataires
"Détruire" les ghettos en y ramenant de la mixité sociale
Mettre un plafond de 30 % de logements "très sociaux" par quartier
Donner aux communes la possibilité de lever l'interdiction de construire sur certains terrains
Donner la priorité pour les logements sociaux aux travailleurs de la ville de première ligne