Abaisser de 10 % à 5,5 % la TVA sur la construction de logements sociaux

Les logements sociaux représentaient au 1er janvier 2021 5,2 millions de logements, soit une progression de 1,1 % par rapport au 1er janvier 2020, dont 66 600 mises en service. Ces mises en service peuvent découler de plusieurs origines  : la construction de nouveaux logements sociaux par les organismes bailleurs sociaux (35 000 logements) ou l’acquisition par ces organismes de logements existants (acquis puis rénovés ou directement loués ; acquis neufs sur plans) ; elles peuvent être compensées par la sortie de certains logements du parc social (le logement est vendu au locataire, il est déconventionné, etc.). Le plan de financement d’un logement social comprend typiquement de 5 à 10 % de subventions directes, de 5 à 20 % de fonds propres et de 70 à 85 % d’emprunts. Ces derniers consistent pour la très grande majorité en prêts subventionnés accordés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La construction de logements sociaux est en outre soutenue par des avantages fiscaux notamment au moment de la livraison, avec un régime de taux de TVA réduite pour les opérations d’investissement locatif social. Ce régime, créé en 1992, prévoit actuellement deux taux réduits de TVA sur les livraisons de logements sociaux de 5,5 % et 10 % selon les situations. Schématiquement, les logements locatifs sociaux financés par un PLAI (prêt locatif aidé d’intégration, réservé aux personnes en situation de grande précarité cumulant des difficultés sociales et économiques) font actuellement l’objet d’un taux de TVA de 5,5 %, ceux financés par un PLUS (prêt locatif à usage social, correspondant aux habitations à loyers modérés traditionnelles) ou un PLS (prêt locatif social, qui finance des logements situés en priorité dans les zones dont le marché immobilier est le plus tendu) font l’objet d’un taux de 10 % (sauf pour les PLUS s’inscrivant dans les projets de renouvellement urbain).

La proposition de la candidate revient donc à rétablir le taux réduit unique de 5,5 % pour toutes les livraisons de logements locatifs sociaux, comme c’était le cas entre 1992 et 2012 puis entre 2014 et 2018.

Cette proposition est de nature à entraîner un coût pour les finances publiques. 

• Si le nombre de livraisons reste aligné sur le niveau bas de logements financés en 2020  : la moindre recette de TVA s’élèverait à 0,4 Md€ (0,2 Md€ au titre des PLUS bénéficiant tous du taux de 5,5 % et 0,15 Md€ au titre des PLS ; effet nul sur les PLAI) ;
• Si le nombre de livraison augmente au niveau moyen de la décennie 2011-2020  : la moindre recette de TVA s’élèverait à 0,5 Md€ (0,3 Md€ au titre des PLUS bénéficiant tous du taux de 5,5 % et 0,2 Md€ au titre des PLS ; effet nul sur les PLAI) ;
• Si le nombre de livraison atteint l’objectif du gouvernement actuel, et repris par ailleurs par la candidate, à savoir la construction de 125 000 logements  : la moindre recette de TVA s’élèverait à 0,6 Md€ (0,4 Md€ au titre des PLUS bénéficiant tous du taux de 5,5 % et 0,2 Md€ au titre des PLS ; effet nul sur les PLAI).

Ce chiffrage se fonde sur les éléments suivants  :

Chiffres : Bilan 2020 des logements aidés

Aléas du chiffrage

Le coût de construction utilisé pour chacun des dispositifs (PLAI, PLUS, PLS) est celui constaté en 2020 pour des logements ordinaires. Le chiffrage ne prend pas en compte la possible augmentation des coûts de construction dans le contexte de la crise géopolitique actuelle.

Historique

La proposition de la candidate rétablirait le taux réduit unique fixé à l’origine pour cet avantage fiscal (5,5 %).

• Un taux réduit de TVA de 5,5 % a été créé en 1992 à l’article 278 sexies du code général des impôts sur les acquisitions de terrain pour construire des logements sociaux et la livraison de logements sociaux ;
• Au-delà des modifications du champ de cet avantage intervenues entre-temps, le taux réduit est augmenté à 7,0 % par la loi n°2011-1978 du 28 décembre 2011 ;
• La loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 abaisse à nouveau le taux applicable à 5,5 % ;
• En 2015, le champ est étendu aux livraisons à soi-même des travaux de rénovation, d’amélioration, de transformation ou d’aménagement réalisés dans le cadre de l’une des opérations suivantes (agrandissement, rénovation lourde, acquisition d’immeubles pour les transformer en logements sociaux) ;
• La loi de finances pour 2018 met en place deux taux  :
  • Elle a porté le taux de TVA applicable au logement social et aux logements-foyers (logements mixant des lieux privatifs et des lieux collectifs) à 10 % à compter du 1er janvier 2018 ;
  • Continuent toutefois de bénéficier du taux à 5,5 % une partie du secteur social et médico-social (hébergement et établissements accueillant des personnes âgées ou handicapées) et l’accession à la propriété (dans les quartiers politique de la ville/ANRU, sous prêt social de location-accession ou dans le cadre d’un bail réel solidaire).
• Le pacte d’investissement 2020-2022 pour le logement social, signé le 25 avril 2019 entre le Gouvernement, l’USH, la Caisse des Dépôts et Action Logement, prévoit le retour à une TVA au taux de 5,5 % pour les logements PLAI, les acquisitions-améliorations PLUS et les opérations ANRU dans le cadre du NPNRU. Ces nouvelles mesures ont été mises en œuvre par la loi de finance pour 2020.

Benchmark

La proposition ne trouve pas d’équivalent direct à l’étranger en raison de la grande hétérogénéité des modèles  :

• La part du logement social dans le parc immobilier total est très hétérogène selon les pays. Cette part est élevée aux Pays-Bas, France ou au Royaume-Uni (resp. 40 % / 17 % / 17 %), en comparaison avec d’autres voisins européens (moyenne européenne de 9 %).
• Par ailleurs, le financement du parc social présente également une forte hétérogénéité entre les différents pays. La France se distingue particulièrement par l’utilisation de l’épargne réglementée gérée par la Caisse des dépôts, là où d’autres pays font usage d’autres outils  : emprunt public, garantie d’emprunt bancaire, subventions.
• Enfin, les objectifs en termes de logements sociaux peuvent être très différents entre pays, entre d’une part bénéficier à l’ensemble des ménages (sans plafond de revenu) et, d’autre part, cibler plus ou moins étroitement certains ménages (en difficulté d’accès ou exclus du marché du logement).

À noter qu’il est possible dans tous les pays de l’UE d’appliquer un ou deux taux réduits à la livraison de biens et services spécifiques, qui ne peuvent pas être inférieurs à 5 % dans le domaine de la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale. Il est par ailleurs possible d’exonérer de TVA la construction de bâtiments (par exemple en Allemagne).