Annuler la libéralisation du marché de l'électricité et du gaz en renationalisant EDF et Engie

1. L’État devrait dépenser entre 27,7 et 37,7 Md€ pour devenir le seul détenteur d’EDF et d’Engie

Pour nationaliser EDF et Engie, l’État devra faire l’acquisition de la part de capital de ces entreprises qu’il ne détient pas. Pour cela, l’État peut passer par le rachat des actions sur le marché sous la forme d’une offre publique d’achat (OPA), qui s’accompagne d’une prime par rapport au dernier cours de l’action. L’État peut aussi décider d’exproprier les propriétaires d’actions. Pour être compatible avec la Constitution (6), l’expropriation devra être accompagnée d’une « juste et préalable indemnité ». Dans les deux cas, le coût de ces deux opérations devrait se situer entre 27,7 Md€ et 37,7 Md€, soit la valeur des actions au moment du chiffrage (11 mars 2022) détenues par les actionnaires minoritaires des deux entreprises augmentée d’une prime comprise entre 10 % et 50 % (7). Le coût du rachat d’Engie serait nettement supérieur (entre 22,6 Md€ et 30 ,9 Md€) à celui d’EDF (entre 5,0 Md€ et 6,8 Md€). Si la valeur boursière des deux entreprises est proche (27 Md€ pour Engie et 28,3 Md€ pour EDF), le taux de détention de l’État du capital est de 83,87 % pour EDF contre 23,64 % pour Engie.

2. L’État bénéficierait sur l’ensemble du quinquennat d’un surplus de revenus compris entre 5,4 Md€ et 7,7 Md€

En rachetant les actions détenues actuellement par les actionnaires minoritaires, l’État bénéficierait d’un surcroît de revenus via les dividendes associés à ces actions. Les estimations des futurs dividendes d’EDF et d’Engie sont construites à partir de l’historique de versement des dividendes (8), qui montre une tendance légèrement baissière pour Engie et EDF depuis cinq ans.

Pour EDF, la fourchette haute (200 M€ par an) correspond, au niveau de dividendes versés en moyenne sur la période 2015-2020, tandis que la fourchette basse (50 M€ par an) correspond à la projection des dividendes à venir sur le nouveau quinquennat, si l’on prolonge la tendance baissière observée sur la période 2015 (les dividendes ont diminué de 18 % par an en moyenne). Sur l’ensemble du quinquennat, le surplus de revenus s’établirait ainsi entre 200 M€ et 1 Md€.

Pour Engie, la fourchette haute (1,3 Md€ par an) correspond au niveau de dividendes versés en moyenne sur la période 2015-2020, tandis que la fourchette basse (1,0 Md€ par an) correspond à la période 2018-2020 (du fait de la renonciation au versement d’un dividende en 2020). Sur l’ensemble du quinquennat, le surplus de revenus s’établirait ainsi entre 5,1 Md€ et 6,7 Md€.

Si ces deux entreprises étaient transformées en EPIC, l’État ne recevrait formellement plus de revenus sous la forme de dividendes, ceux-ci étant liés à la détention d’actions, mais pourrait bénéficier de revenus du même ordre sous une autre forme.

3. Le coût net de l’opération sur l’ensemble du quinquennat se situerait entre 19,9 Md€ et 32,4 Md€

Le coût net correspond à la différence entre le coût du rachat des actions détenues par les actionnaires minoritaires et le surplus de revenus attendu du fait de la hausse du taux de détention par l’État à 100 %.

4. Le chiffrage est soumis à plusieurs aléas, notamment l’évolution du cours de bourse et de la rentabilité de l’entreprise

Depuis 2016 le cours de l’action EDF a fortement fluctué autour d’un cours pivot d‘environ 10,7€ / action. Hors période de confinement (mars-mai 2020), le cours a connu un plus bas à 7,4€ et un pic à 15,6€ sur la période 2016-2021. Cependant, les annonces gouvernementales de mi-janvier, concernant notamment l’augmentation de la quantité d’électricité cédée par EDF à ses concurrents au tarif réglementé, ont entraîné une baisse d’environ 15 % du titre, qui se situe au 11 mars 2022 à 8,7€/action (9).

Le cours médian de l’action Engie depuis 2016 se situe quant à lui à 13,25 €. Hors période de confinement (mars-mai 2020), le cours a connu un plus bas à 10,1€ et un pic à 16,65€ sur la période 2016-2021. Cependant, la guerre en Ukraine a entraîné une baisse brutale du titre Engie, qui se situe au 11 mars à 11,1€/action (10).

Par ailleurs, la rentabilité à venir d’EDF et d’Engie est soumise à de nombreux aléas, notamment liés aux évolutions de la guerre en Ukraine et des marchés mondiaux de l’énergie ainsi qu’aux politiques françaises et européennes menées dans le domaine de l’énergie, en particulier dans le cadre de la transition énergétique.

Le coût net de l’opération pourrait être affecté par les transformations qui accompagneraient le secteur ainsi que la gestion des deux entreprises.

Mise en œuvre

La nationalisation d’Engie et d’EDF devra sûrement passer par une mesure de niveau législatif, en particulier si une expropriation est envisagée. En outre, si l’attribution du statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) dans une catégorie préexistante est du niveau réglementaire, seul le législateur peut créer une nouvelle catégorie d’EPIC (11), ce qui serait probablement le cas pour EDF.

L’octroi du statut d’EPIC à EDF et Engie pourrait poser des difficultés de compatibilité avec le droit européen. Le marché européen de l’électricité et du gaz a été progressivement ouvert à la concurrence dans les années 1990 et 2000, impliquant notamment une ouverture à la concurrence de l’activité de production d’électricité, l’accès des tiers au réseau ainsi que la soumission d’EDF au régime des aides d’État (article 107 et 108 du TFUE). C’est dans ce contexte et à la demande de la Commission européenne qu’EDF et Gaz de France – Engie est issue de la fusion de Gaz de France et de Suez -, anciennement établissements publics, avaient été transformés en sociétés anonymes en 2004.

Le statut d’EPIC pourrait être source de difficultés juridiques avec la Commission européenne. Par exemple, en 2010, la Commission avait estimé que La Poste bénéficiait, du seul fait de son statut d’établissement public, d’une garantie implicite illimitée de l’État. Selon la Commission, l’inapplicabilité aux établissements publics des procédures de liquidation judiciaire, qui conduit à exclure la possibilité que les établissements publics fassent l’objet d’une insolvabilité, garantit à un créancier que sa créance soit toujours remboursée, ouvrant aux établissements publics des conditions de crédit plus favorables que celles du marché (12). L’État pourrait néanmoins contourner cette difficulté en rendant explicite la garantie de l’État au passif d’EDF et en la tarifant.

Enfin, il est à noter que le statut d’EPIC ne permettrait plus à EDF et Engie d’augmenter leur capital par un appel aux marchés financiers, augmentation pouvant être utile dans le cadre d’investissements lourds à réaliser pour mener la transition énergétique. La participation financière des investisseurs privés ne pourrait ainsi se faire que sous la forme de dette.

(6) L’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, de niveau constitutionnel, protège la propriété privé et dispose que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »

(7) Boursorama, décembre 2020, et Café de la bourse, décembre 2020

(8) EDF, Comptes consolidés des années 2015 à 2020

(9) Euronext, cours de l’action EDF, consulté le 11 mars 2022

(10) Euronext, cours de l’action d’Engie, consulté le 11 mars 2022

(11) Conseil d’État, Guide des outils d’action économique,
« L’article 34 de la Constitution réserve à la loi la fixation des règles concernant la création de catégories d’établissements publics. La création d’un nouvel établissement public rattaché à une catégorie existante, ou la modification d’une règle, qui n’est pas constitutive d’une catégorie d’établissements publics, peuvent ainsi être prises par décret. »

(12) Conseil d’État, Guide des outils d’action économique (fiche 14, paragraphe 5.2.)