Synthèse des chiffrages

Contexte économique

Avec un niveau de dette publique de 112,9 points de PIB, la France fait partie des pays endettés, voire très endettés de la zone euro. La baisse des prélèvements obligatoires décidée depuis 2017, les mesures favorables au pouvoir d’achat mises en œuvre dans le contexte du mouvement des « gilets jaunes » et, bien sûr, l’impact majeur de la crise sanitaire, ont conduit à une forte dégradation du déficit public, qui s’établit à 6,5 % du PIB en 2021.

En l’absence de mesures d’économies, le déficit public serait encore proche de 4 % du PIB en 2027, portant le ratio de dette publique à plus de 120 points, niveaux qui pourraient être encore plus dégradés par les mesures publiques de compensation du renchérissement des produits énergétiques. Pour atteindre une cible de déficit de 2,7 % à l’horizon 2027, un effort de 15 Md€ d’économies devrait être fait, chaque année, au cours du prochain quinquennat.

Dépenses et baisses d’impôts

Selon les estimations de l’Institut Montaigne, le candidat propose 38,4 Md€ de dépenses nouvelles supplémentaires et 18,8 Md€ de baisses de prélèvements obligatoires, soit un total de 57,2 Md€ de mesures dégradant le déficit public, chaque année. Ces mesures bénéficieraient en particulier au pouvoir d’achat des ménages (17 Md€) et à la compétitivité des entreprises (7,4 Md€), notamment par la continuité de la baisse de la fiscalité.

* Sur les volets éducation et environnement, le candidat a annoncé des enveloppe budgétaires de respectivement 12 et 10 Md€ au total, retracées par l’Opinion du 20 mars. Ces enveloppes incluant des mesures non documentées, après échange avec l’équipe de campagne du candidat, il a été fait le choix de reporter ces enveloppes ici, déduction faite des mesures chiffrées par ailleurs par l’Institut Montaigne.

**Autres mesures :

• Attribution d’un chèque alimentaire aux personnes les plus démunies – 2,0 Md€
• Relever l’abattement sur les droits de succession – 1,8 Md€
• Ouvrir 200 000 nouvelles places d’accueil collectives ou individuelles, et indemniser les parents qui ne trouveraient pas de solutions de garde d’enfant – 1,6 Md€
• Recruter 50 000 infirmiers et aides-soignants supplémentaires en EHPAD d’ici 2027 – 1,2 Md€
• Garantie d’une solution de garde accessible pour tout parent d’enfant de moins de trois ans – 1,1 Md€
• Augmenter de 50% l’allocation de soutien familial – 0,9 Md€
• Rémunérer et augmenter les durées de stage des lycéens professionnels – 0,8 Md€
• Renforcer l’autonomie des universités – 0,8 Md€
• Augmenter à 35h le temps de travail des AESH débordant dans le périscolaire – 0,6 Md€
• 20 000 accompagnateurs pour aider les Français qui en ont besoin dans la maîtrise des outils numériques et leurs démarches quotidiennes – 0,5 Md€
• Produire 2 millions de véhicules électriques et hybrides en France en 2030 – 0,3 Md€
• 8 500 magistrats et personnels de justice supplémentaires d’ici 2027 – 0,3 Md€
• Baisser les charges pour les indépendants : le revenu augmentera de 550 euros par an quand on gagne l’équivalent du Smic – 0,3 Md€
• Doubler la présence policière dans les transports – 0,1 Md€
• Extension du pass Culture pour accéder plus jeune à la culture – 0,1 Md€
• Transformer Pôle Emploi en un guichet unique appelé « France Travail » – 0,1 Md€
• Réserver une demi-journée par semaine consacrée à l’orientation dès la classe de 5e en associant les entreprises – 0,1 Md€
• Expulser les personnes détenant des titres de séjour qui portent trouble à l’ordre public – 0,1 Md€
• Créer 1 500 postes de cyberpatrouilleurs supplémentaires – 0,1 Md€

En l’absence de bouclage budgétaire présenté dans le programme du candidat, cette estimation totale de l’Institut Montaigne ne peut faire l’objet de comparaison globale. Il convient de souligner que les mesures retenues dans le chiffrage sont celles du programme du candidat : elles n’incluent pas les mesures déjà prévues par le présent Gouvernement (financement de l’enseignement supérieur par la loi de programmation de la recherche, accompagnement de la ré-industrialisation par le plan France 2030, etc.).

Économies et hausses d’impôts

Selon les estimations de l’Institut Montaigne, le candidat propose 12,7 Md€ de mesures d’économies supplémentaires, susceptibles d’améliorer le solde public, chaque année. Ces mesures sont le report de l’âge de la retraite et la maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.

Il convient de souligner que les mesures retenues dans le chiffrage sont les mesures nouvelles du programme du candidat, sans tenir compte des mesures déjà programmées (comme la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité internationale).

L’Institut Montaigne estime que les mesures d’économies ou de recettes fiscales supplémentaires annoncées par le candidat amélioreront le solde public de 12,7 Md€ en année pleine à horizon 2027. Ce montant est inférieur au montant de 44 Md€ de recettes supplémentaires annoncé par le candidat. Sur les 50 Md€ de mesures de financements mis en avant par le candidat lors de la présentation de son programme, un quantum de 6 Md€ résulterait d’un surcroît d’activité économique, ramenant le montant des mesures d’économies annoncées par le candidat à 44 Md€.

L’écart entre les 12,7 Md€ estimés par l’Institut Montaigne et les 44 Md€ annoncés par le candidat tient notamment au fait que le candidat a annoncé des économies pour 25 Md€ issues de réformes de modernisation dans la relation administration-usager (notamment par la numérisation), mais aussi de réduction des coûts de fonctionnement pour l’État et la sécurité sociale ou encore de lutte contre la fraude fiscale, dont la matérialisation n’est pas acquise, et qui n’ont pas été prises en compte dans ce chiffrage.

(1) Le candidat a annoncé 10 Md€ d’économies sur les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, dans le prolongement des accords de Cahors. Si ces derniers se sont bien traduits par une maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités, les autres dépenses ont augmenté, si bien que le solde des collectivités s’est dégradé. De fait, le principe de libre administration des collectivités, en l’absence notamment de mesures de réduction de leurs dotations, limite la capacité du gouvernement à dégager des marges budgétaires à leur endroit.

Bouclage macrofinancier

L’examen des mesures du candidat conduit l’Institut Montaigne à estimer que leur mise en œuvre accroîtrait le déficit public d’environ 44,5 Md€ avant retour macroéconomique, alors que le candidat estime que le déficit s’accroîtrait de 6 Md€ (avant retour macroéconomique, comme expliqué plus haut). D’après l’estimation de l’Institut Montaigne, le total des mesures en hausse de dépenses ou en moindres recettes s’élèverait à 57,2 Md€, contre 50 Md€ selon le candidat. Les mesures d’économies ou de recettes fiscales additionnelles s’élèveraient à 12,7 Md€, contre 44 Md€ selon le candidat (avant 30 Md€ d’effet retour macroéconomique).

En ordonnant les mesures annoncées en mesures de dépenses et en mesures de recettes (voir tableau ci-dessous), le programme économique du candidat conduirait à une hausse de la dépense publique de 25,7 Md€, soit 0,9 point de PIB, et à une baisse des prélèvements obligatoires de 19 Md€ soit 0,6 point de PIB. Le déficit public augmenterait donc d’environ 1,5 point de PIB.

Impact budgétaire des mesures annoncées et impact sur le solde public, en Md€ :

*Un nombre positif signifie une amélioration du solde public, un nombre négatif une dégradation.

La hausse du déficit pourrait être atténuée par les recettes supplémentaires induites par la hausse de l’activité permise par certaines mesures de soutien au pouvoir d’achat ou à la compétitivité des entreprises. Cet effet retour macroéconomique ou de bouclage keynésien pourrait réduire le déficit de 30 à 50 %. Après cet effet, la hausse du déficit pourrait être contenue entre 0,8 et 1,1 point du PIB.

Cependant, la hausse du déficit, en partant d’une situation déjà dégradée des comptes publics, pourrait conduire à un renchérissement des conditions de financement de la dette française, notamment dans un contexte de remontée de l’inflation et des taux d’intérêt. Le déséquilibre des finances publiques s’en trouverait alors accru.

Soutenabilité

Les finances publiques en 2021 restent fragiles. La trajectoire de déficit est globalement croissante sur les dernières décennies. Malgré la bonne surprise révélée par l’Insee lors de la publication récente des comptes annuels des administrations publiques par rapport aux dernières prévisions du Gouvernement, le déficit public représente 6,5 points de PIB en 2021 et le taux de dépenses publiques 59,2 points de PIB, un taux très rarement atteint par les pays de l’OCDE au cours des décennies passées.

Avec 10 Md€ de dépenses supplémentaires et une baisse des prélèvements obligatoires de 19 Md€, le déficit public augmenterait donc de manière relativement importante. La différence de trajectoire par rapport au déficit « tendanciel » augmenterait de manière importante. En supposant qu’un grand programme d’économies correspondant à 15 Md€ (en € 2027) d’économies chaque année débuterait en 2028 (1), il faudrait attendre un peu plus de 10 ans (en 2038) pour atteindre un solde public à l’équilibre.

A titre illustratif, nous représentons dans les graphiques ci-dessous une trajectoire « bouclage keynésien » qui tient compte de potentiels effets bénéfiques du programme du candidat, via l’activité économique, sur les finances publiques. Ce scénario de bouclage keynésien doit être lu avec prudence dans la mesure où la situation particulièrement dégradée des finances publiques risque de conduire à un durcissement des conditions de financement de l’ensemble de l’économie, ce qui neutraliserait largement ces potentiels effets bénéfiques. Ces simulations montrent néanmoins que, même en prenant en compte de tels effets dans le cas où il se matérialiseraient, la soutenabilité des comptes publics ne serait pas acquise en fin de quinquennat.

La dette publique augmenterait également de manière très importante, comme le montre le graphique ci-dessous et même en prenant les hypothèses économiques les plus optimistes (modèle keynésien persistant dans ce contexte (2)).

Même avec des mesures de redressement économique de 15 Md€ par an après 2027, l’endettement continuerait à croître longtemps après le quinquennat. Dans un scénario tendanciel de long terme (avec une croissance tendancielle du PIB de 1 %/an et des prix de 1,75 %/an), la dette publique ne pourrait redescendre en dessous de 100 points de PIB qu’en 2041 et en dessous de 60 points de PIB qu’en 2059 (cf. graphique ci-dessous).

Une croissance sur toute la période de 1,3 % en volume diminuerait ces deux dates à respectivement à 2037 et 2050. Un surcroît d’inflation d’un point sur 10 ans diminuerait entre 10 et 15 points le taux d’endettement à l’issue de la période considérée et de l’ordre de 5 ans les dates évoquées ci-dessus pour passer en dessous du seuil de 100 points de PIB de dette. Un choc limité d’inflation ne pourra donc pas « sauver » la situation financière du pays.

Au total, sans économie supplémentaire, le programme ne permet pas de placer le pays dans une trajectoire solide de soutenabilité. Pour ce faire, des mesures complémentaires d’économies devront être mises en place afin de consolider la position budgétaire du pays.

NB : Les synthèses des chiffrages ont été réalisées uniquement pour les candidats dont les programmes ont fait l’objet d’un nombre de chiffrages suffisamment important de la part de l’Institut Montaigne.

(1) Correspondant au rythme recommandé par la Commission européenne de 0,5 point de PIB par an de redressement structure.

(2) Le modèle keynésien correspond à une élasticité de 0,5 point des dépenses et des moindres recettes sur le PIB, c’est-à-dire que 10 Md€ de dépenses supplémentaires ou de baisses d’impôts supplémentaires conduisent à un accroissement du PIB de 5 Md€ de manière pérenne. Cette méthode de calcul est très favorable aux programmes qui ne tiennent pas leurs finances publiques et ne reposent sur aucune base théorique.