Économies : 66,6 Md€

François Fillon vise 100 milliards d’économies par rapport au tendanciel à la fin du quinquennat : il prévoit ainsi 50 Md€ d’économies sur les dépenses sociales (dont 20 Md€ sur la santé), 35 Mds sur les dépenses de l’Etat et 15 Mds sur les dépenses des collectivités locales.

Notre estimation est la suivante :

7,5 Md€ sur les collectivités territoriales

François Fillon propose un objectif d’économies de 15 Md€ par an sur les collectivités locales. Dans le cadre de son discours du 22 mars 2017 devant l’Assemblée des maires de France, il a précisé que la baisse des dotations versées par l’Etat aux collectivités s’élèverait à 7,5 Md€ par an.

Ce qui signifie que 7,5 Md€ d’économies sont attendues par ailleurs, notamment de la réduction des effectifs de la fonction publique territoriale. Le programme suggère notamment l’instauration d’un mécanisme de bonus sur la dotation globale de fonctionnement, dont les modalités ne sont pas précisées. L’équipe du candidat indique que d’autres leviers peuvent être mobilisés : clarification des compétences, dynamique des impôts, autres versements financiers (investissement, FCTVA, etc), augmentation du temps de travail dans la fonction publique territoriale, réduction du nombre d’échelons et clarification des compétences.

Le gouvernement ne disposera pas de moyen de contrainte pour s’assurer que la diminution prévue des effectifs de fonctionnaires locaux, de l’ordre de 170 000 si l’on considère une répartition homogène sur les trois fonctions publiques, soit effectivement réalisée. Les collectivités locales disposent de l’autonomie de gestion selon la Constitution. Le candidat propose de développer les incitations aux collectivités locales à maîtriser leur masse salariale, notamment via la modulation des dotations en fonction des dépenses de fonctionnement ou des dépenses de personnel.

Les collectivités locales ne sont tenues que par la règle d’or de leurs budgets. Elles sont déjà à l’équilibre en 2015, y compris sur la section d’investissement. De surcroît, l’État n’a pas infléchi l’alourdissement du poids des normes sur les finances locales ces dernières années. Par ailleurs, la Cour des comptes, dans son rapport annuel sur les collectivités territoriales, estime que la modération des dépenses de fonctionnement sur les dernières années provient de la diminution des dotations (et non pas exclusivement par la mise en place de l’ODEDEL). Ces économies relèvent donc largement de la volonté des élus locaux.

En l’état actuel de définition du programme d’économies, et compte tenu de ces réserves, nous retenons un montant de 7,5 Md€ d’économies sur les collectivités locales, correspondant à la baisse des dotations. Les autres économies annoncées sont potentiellement réalisables mais leur estimation ne peut être produite faute de précisions suffisantes sur leur mise en œuvre.

19 Md€ sur l’État

François Fillon prévoit 35 Md€ d’économies sur les dépenses de l’Etat.

François Fillon prévoit une suppression, au total, de 500 000 postes de fonctionnaires sur le quinquennat. Une telle réduction du nombre de fonctionnaires permettrait de générer 14 Md€ d’économies par an environ, une fois l’ensemble des suppressions de poste effectuées.

Une part de ces réductions d’emplois est cependant déjà incluse dans les réductions de dépenses des collectivités et de la sécurité sociale. La fonction publique d’État représente 44 % des effectifs de la fonction publique totale, mais contient aussi toutes les fonctions que le candidat souhaite préserver (Défense, Police, justice…). Il peut donc être considéré que la fonction publique d’État supporterait 44 %[1] de la réduction d’effectifs (soit en principe 7 Md€ environ en base annuelle en fin de quinquennat par rapport à une situation avec un remplacement de chaque départ à la retraite). Cette économie (220 000 fonctionnaires) représente un effort très intense.

En estimant que le nombre de départs à la retraite dans les cinq années à venir serait de 55 000 départs par an dans la fonction publique d’Etat (rapport de la Cour des comptes de 2015 sur la masse salariale de l’État), soit de l’ordre de 275 000 départs au total, seul un fonctionnaire de l’État partant à la retraite sur cinq serait remplacé. En considérant que les ministères de la Défense, de l’Intérieur et de la Justice seraient épargnés, ceci signifierait qu’il n’y aurait aucun remplacement de départs à la retraite de fonctionnaires d’État dans les autres ministères et que le nombre de contractuels devrait de surcroît diminuer dans ces ministères de l’ordre de 15 %[2]. Une telle réduction d’effectif serait incomparablement plus soutenue que celle de la RGPP de la fin des années 2008-2012 (avec la règle de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux). Par exemple, en considérant que les départs à la retraite des enseignants représenteraient la moitié des départs à la retraite, le nombre d’enseignants et d’agents de l’Education nationale diminuerait de 85 000, ce qui ferait plus que compenser les 60 000 postes ouverts au cours du quinquennat précédent.

En pratique, un tel taux de non renouvellement sur une aussi longue période ne peut être réalisé qu’en ne reconduisant pas une large part des agents non titulaires.

Compte tenu de ces réserves, seule la moitié de ces diminutions d’effectifs est prise en compte dans ce chiffrage, 3,5 Md€ environ en base annuelle en fin de quinquennat.

L’État devrait alors encore porter 31,5 Md€ de réduction de la dépense publique. Le programme de François Fillon documente à ce stade les économies liées à la suppression des emplois d’avenir (mais cette économie est recyclée pour développer l’apprentissage), à la suppression de l’AME (pour 0,6 Md€). Il évoque également la fin des subventions des logements sociaux dans les villes qui disposent déjà d’un taux important, le délai de deux ans sur le territoire avant de toucher des aides sociales, les surloyers obligatoires dans les logements sociaux, le plafonnement des aides sociales avec l’allocation sociale unique, la rationalisation de l’audiovisuel public, etc. Le candidat a annoncé une méthode : mener des revues de dépenses et couper les dépenses les moins utiles.

Ces économies seraient réalisées par rapport à la progression tendancielle des dépenses de l’Etat. Le gel des crédits des ministères en valeur n’a en pratique pas été le cas sur les dernières années compte tenu des mesures de contournement de la norme de dépenses (cf. rapport sur le budget de l’État pour 2015 de la Cour des comptes, mai 2016, page 109). Malgré un objectif de gel des dépenses en valeur des crédits des ministères, ces contournements ont représenté 3 Md€ sur la seule année 2015.

En prenant l’hypothèse d’un gel effectif des dépenses en valeur (« 0 valeur ») sur le quinquennat, l’économie par rapport à leur progression tendancielle est estimée à 15 Md€ en base annuelle en 2022.

C’est une hypothèse incontestablement optimiste, d’autant plus que la reprise de l’inflation rendra plus difficilement atteignable la maîtrise de la progression des dépenses en valeur.

En l’état actuel du programme, nous retenons donc 19 Md€ d’économies sur la sphère Etat en base annuelle en 2022.

40,1 Md€ sur la sphère sociale

• La dégressivité des allocations chômage et un contrôle renforcé de la recherche d’emploi pourraient réduire la dépense d’un montant de 4,1 Md€ par an après montée en charge ;
• François Fillon envisage 20 Md€ de réduction de dépense sur l’assurance maladie. Ceci correspond à un maintien de l’ONDAM (2,1 %). Les réductions de personnel envisagées par le programme semblent être, de la même manière que pour l’État, ardu à mettre en œuvre : seul 10 à 15% des départs à la retraite sur dix seraient remplacés[3]. Une réforme hospitalière est annoncée, mais celle-ci n’est pas détaillée. Le passage aux 39 heures payées 35 heures et 40 minutes ferait gagner de l’ordre de 2 Md€. En l’absence de précisions sur la méthode employée à ce sujet, il est donc retenu une économie de 19 Md€ en base annuelle en 2022 (soit un ONDAM à 2,2 %[4]).
• La réforme des retraites proposée par François Fillon, si elle est mise en place, permettrait de réduire la dépense publique de 17 Md€ par an en régime permanent.

Compte tenu de ces éléments, nous estimons à 66,6 Md€ par an à terme le montant des économies suffisamment documentées à ce stade.. Des économies indiquées dans le programme mais dont la définition actuelle ne nous permet pas de produire un chiffrage pourraient venir les compléter.

[1] Les effectifs de la fonction publique d’État représentent 44% des effectifs totaux hors emplois aidés de la fonction publique (source : Insee première n° 1640, mars 2017).

[2] Les effectifs des contractuels représentent 378,9 mille agents au sein de l’État (source : Insee première n° 1640, mars 2017). Or les ministères « non prioritaires » ne représenteraient alors que 182 000 départ à la retraite. Il faudrait donc diminuer les effectifs de contractuel de 38 000, soit 15 % des effectifs si l’on considère que la répartition de ceux-ci est harmonisée entre les ministères.

[3] Les départs à la retraite représenteraient 24 000 agents par an (rapport de la Cour des comptes de 2015 sur la masse salariale de l’État), soit 120 000 sur la durée du quinquennat. Avec une réduction du nombre de fonctionnaire homothétique sur les trois fonctions publiques (à partir de la source : Insee première n° 1640, mars 2017), il faudrait diminuer de 107 000 le nombre de fonctionnaires hospitaliers, soit un taux de non remplacement de 9 sur 10 (= 107 / 120).

[4] L’écart moyen sur la période 2010-2016 sur l’ONDAM est de 1,6 point (calcul à partir des rapports annuels de la Cour des comptes sur la loi de financement de la sécurité sociale) et le tendanciel retenu dans le cadre de ces prévisions est de 4,0 %