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Rapport
Juillet 2015

Politique du logement
faire sauter les verrous 

Villes et territoires Régulation Action publique
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<p>Politique du logement<br /><strong>faire sauter les verrous </strong></p>
Groupe de travail

Les membres du groupe de travail

  • Bruno Deletré, directeur général du Crédit Foncier de France, président du groupe de travail
  • Philippe Bry, président du Groupe Logement français
  • Bernard Cadeau, président d’Orpi
  • Nathalie Charles, directrice générale déléguée d’AXA Reim France
  • Antoine Chouc, co-rapporteur du groupe de travail
  • Bernard Coloos, directeur aux affaires économiques de la Fédération française du bâtiment
  • Tarek Daher, manager chez Capgemini Consulting, co-rapporteur du groupe de travail
  • Xavier Jacquety, directeur délégué de Vinci Construction France
  • Yves Laffoucrière, directeur général du Groupe 3 F
  • François Lemasson, président d'honneur de l’Association française des sociétés financières
  • Christian Louis-Victor, président de l’Union des Maisons de France
  • François Payelle, président de la Fédération des Promoteurs immobiliers de France
  • Nicolas Pécourt, directeur de la communication externe et RSE du Crédit Foncier de France, co-rapporteur du groupe de travail.
  • Odile Renaud Basso, directrice générale adjointe, directrice des fonds d'Epargne de la Caisse des Dépôts et Consignations
  • François de Ricolfis, directeur général de la SGFGAS
  • Bernard Vorms, président du CNTGI
  • Philippe Walter, vice-président chez Capgemini Consulting, practice Secteur public
Personnes auditionnées

Les personnes auditionnées

 

  • Nadia Bouyer, adjointe au rapporteur général du rapport public et des programmes de la Cour des comptes
  • Thierry Lajoie, président-directeur général de l’AFTRP
  • Etienne Wasmer, professeur d'économie à Sciences Po, co-directeur du Laboratoire interdisciplinaire d'évaluation des politiques publiques (LIEPP)
  • André Yché, président du directoire du Groupe SNI
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  • Rapport (144 pages)
  • Résumé (2 pages)

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    La France est marquée par un déséquilibre majeur entre l’offre et la demande de logements, générant une forte augmentation des prix qui impacte directement le pouvoir d’achat des Français. Depuis plus de 30 ans, la politique du logement a créé un trop grand nombre de freins à l’offre (régime des baux d’habitation, normes techniques, droit de l’urbanisme, décentralisation du pouvoir de décision, fiscalité) et de mesures d’aides à la demande, désormais mal ciblées, coûteuses et devenues un contrepoids à de trop fortes restrictions de l’offre. 

    L’affichage d’un  objectif national de 500 000 constructions
    par an, repris à droite comme à gauche depuis 10 ans, illustre l’inefficacité de la territorialisation de la politique du logement.

    Les dépenses publiques françaises en matière de logement sont parmi les plus élevées de l’Union européenne. Or, même si le parc français s’est nettement développé dans les dernières années tant en termes quantitatifs que de confort et de qualité, les résultats ne semblent pas à la hauteur de l’investissement financier. Pour autant, les faibles niveaux de la construction dans les zones les plus tendues ne permettent pas de pallier le déficit structurel de l’offre.

    Bien que massive, l’intervention des pouvoirs publics est inefficace.

    Résultat : un système qui met nos finances publiques sous tension, peu lisible, peu évalué, instable – cinq changements importants apportés aux prêts à taux zéro en six ans, des dispositifs de soutien à l’investissement locatif qui se succèdent, etc. – peu soutenable à terme et qui pâtit d’une absence de réflexion à l’échelle territoriale. 

    À l’image de nombreuses politiques dites "d’intervention" la politique du logement, outre son coût, induit une prolifération réglementaire et une hausse de la fiscalité qui entravent le fonctionnement efficient du marché du logement qui doit faire face à des situations très disparates selon les territoires, appelant à des réponses adaptées.


    Afin de faire évoluer cette situation, l’Institut Montaigne a réuni un groupe de travail constitué d’experts et de professionnels afin d’élaborer 20 propositions sur la politique du logement en France.

    Idées reçues sur le logement

    1
    La France est un pays de propriétaires
    Vrai
    Faux
    Bonne réponseMauvaise réponse
    En Europe, la France se situe en 25ème position sur 28 en pourcentage de propriétaires, devant le Danemark, l’Autriche et l’Allemagne. Si la répartition entre propriétaires et locataires est plutôt équilibrée, le pars social français est nettement plus important que la moyenne européenne : 17 % contre 11,5 %.
    2
    La France accuse un déficit important de logements
    Vrai
    Faux
    Bonne réponseMauvaise réponse
    La France se caractérise par un stock de logements conséquent : elle compte 509 logements pour 1 000 habitants contre 539 en Espagne, 516 en Allemagne mais 449 au Pays-Bas, 436 au Royaume-Uni et 433 en Italie
    3
    La France fait partie des pays européens qui construisent le moins
    Vrai
    Faux
    Bonne réponseMauvaise réponse
    La France fait partie des pays dans lesquels on construit le plus : 5 logements sortis de terre en 2013 pour 1 000 habitants contre 3 en Allemagne, 2,3 au Royaume-Uni mais 6,1 en Autriche. En 2014, entre 300 000 et 356 000 logements avaient été mis en chantier (variation selon le système de décompte).
    4
    Les ménages français consacrent plus d’argent à leur logement que le reste des Européens
    Vrai
    Faux
    Bonne réponseMauvaise réponse
    En 2012, seul 5 % de la population française consacrait plus 40 % de son revenu disponible aux dépenses de logement contre 17 % en Allemagne, 14 % au Pays-Bas et 11,2 % en moyenne en Europe. Néanmoins, le taux d’effort des ménages les plus modestes s’est accru ces dernières années.
    5
    Il suffit de taxer les logements vacants pour libérer de nouvelles habitations
    Vrai
    Faux
    Bonne réponseMauvaise réponse
    Le taux de vacance de logements s’est établi au niveau national à 7,4 % en 2012. Même si l’actualité met régulièrement l’accent sur des immeubles vides qu’il suffirait de réquisitionner, un minimum de vacance est indispensable au fonctionnement du marché du logement. En effet, les logements vacants comprennent notamment les logements proposés à la vente, à la location, déjà attribués et en attente d'occupation, en attente de règlement de succession, conservés par un employeur pour un usage futur au profit d'un de ses employés. La vacance permet l’entretien du parc ainsi que la fluidité des parcours résidentiels.
    La France est un pays de propriétaires
    Faux
    La France accuse un déficit important de logements
    Faux
    La France fait partie des pays européens qui construisent le moins
    Faux
    Les ménages français consacrent plus d’argent à leur logement que le reste des Européens
    Faux
    Il suffit de taxer les logements vacants pour libérer de nouvelles habitations
    Faux

    Le marché immobilier français a connu depuis vingt ans une forte augmentation des prix

    ​

    A Paris, le prix des appartements anciens a augmenté de 223 % sur cette même période. Plusieurs facteurs expliquent cette hausse des coûts, même s’il est difficile d’isoler leur impact respectif :

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    Au niveau de la demandeAu niveau de l’offre 

    Des facteurs démographiques :
    croissance de la population et phénomènes de décohabitation

    Des conditions de financement favorables et à partir de 2007 des dispositifs fiscaux de soutien à la demande : aides à l’investissement locatif, déduction des intérêts d’emprunts sur l’impôt sur le revenu, suppression des conditions de ressources pour un prêt à taux zéro.

    Une hausse des coûts de construction en partie liée à l’amélioration de la qualité des logements

    Une faible élasticité de l’offre.

    Ce contexte général masque toutefois de très fortes disparités selon les territoires. La hausse des prix en région parisienne a dépassé de très loin les phénomènes constatés pour la France entière. Comparés aux autres villes de France, les prix sont prohibitifs : 8 059 € / m² en moyenne à Paris en 2014, soit entre 2,5 et 3 fois le prix au mètre carré d’un appartement dans les autres grandes métropoles de province (Lyon, Marseille, Bordeaux). 

    En province, d’autres situations où le marché immobilier est tendu peuvent être soulignées. C’est notamment le cas de l’agglomération niçoise où les prix au mètre carré dépassent 3 800 € ou du bassin genevois.

    Cette augmentation des prix du logement a un coût économique et social important qui appelle une intervention des pouvoirs publics

    Un impact fort sur le pouvoir d’achat des ménagesUne éviction des jeunes générations du marché de l’accessionUn impact sur l’emploi
    En 2013, près d’un cinquième du revenu disponible des ménages était consacré au logement en FranceEn douze ans (1998 - 2010), le pouvoir d’achat immobilier des 20-25 ans a été divisé par deux en moyenne dans les principales métropoles de province, et est devenu quasiment nul à Paris. A l’inverse, les plus de 65 ans ont perdu sur la même période « seulement » un dixième de leur pouvoir d’achat immobilier dans les principales métropoles régionales et un quart à Paris. La difficulté de se loger aux alentours de certains bassins d’emploi a des effets néfastes sur l’accès à l’emploi car l’information disponible décroît avec l’éloignement et le coût de la recherche augmente avec l’éloignement.

    Mais les politiques publiques du logement sont coûteuses...

    Avec près de 41 milliards d’euros en 2013, les dépenses publiques consacrées en France aux politiques du logement sont parmi les plus élevées de l’Union européenne.

    …sont dispersées…

    Les aides de l’Etat s’adressent aux locataires, à la construction locative sociale, à la rénovation, mais aussi à l’accession à la propriété et à l’investissement locatif privé. 

     

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    … et s’appuient sur une fiscalité élevée

    ​

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    L’intervention publique vise à la fois à corriger les imperfections du marché, à contribuer à la redistribution de richesses, à promouvoir la mixité sociale ou l’accession à la propriété tout en soutenant un secteur d’activité très sensible à la conjoncture. Ces différents objectifs nuisent à la cohérence des interventions et donc à leur efficacité. La fiscalité immobilière est également très lourde puisqu’en 2013, les prélèvements relatifs au logement se sont élevés à 63 milliards d’euros, en augmentation de 17 % depuis 2009.

    La politique du logement 
    souffre de ses contradictions.

    Des contraintes administratives et réglementaires très fortes


    Un échelon
    municipal inadapté


    Des normes
    proliférantes


    Des contraintes dissuasives pour les bailleurs

    •  L’urbanisme : une compétence communale alors que 75% des communes < 1000 hab.• Plan Local d’Urbanisme, expropriation, permis de construire : décisions prises à la mairie• 4 000 normes dans la construction• 11 codes différents• 30 nouveaux règlements en 2013• Complexité des documents à fournir par le bailleur• Encadrement des loyers• Procédures d’expulsion longues (226 j contre 52 j aux Pays Bas)
     


    Une mobilité résidentielle
    insuffisante


    Des aides personnelles
    à rationaliser


    Des effets
    d’aubaine fiscaux

    •  Baisse de la mobilité au sein du parc social et du parc privé• Développement de situations inéquitables• 6 millions de bénéficiaires de l’APL• + 40% de bénéficiaires entre 1990 et 1994• Effet inflationniste sur les loyers• Pas d’évaluation des aides à l’investissement locatif• Aides à la rénovation énergétique nombreuses, complexes, coûteuses (7 Mds€)

    Les 20 propositions de l’Institut Montaigne

    1
    Repenser une gouvernance défaillante
    pour fluidifier l’offre de logements
    Détails

    Proposition n° 1 :
    Transférer la délivrance des permis de construire aux intercommunalités et systématiser les PLUi.

    Proposition n° 2 :
    Limiter aux seules zones protégées (aires littorales, zones inondables,…) la possibilité d’une action en démolition suite à une annulation du permis de construire par le juge administratif pour ne pas bloquer les projets de construction par des recours dilatoires.

    Proposition n° 3 :
    Pour permettre le financement d’équipements publics, intéresser les collectivités locales aux plus-values d’urbanisme captées par les propriétaires fonciers en systématisant la taxe forfaitaire, aujourd’hui facultative et fixée à 10 % de la plus-value réalisée, sur la première cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles.

    Proposition n° 4 :
    Rationaliser les outils d’aménagement dépendant des territoires ou de l’Etat afin d’augmenter rapidement l’offre foncière.

    2
    Assouplir puis stabiliser
    la réglementation sur le marché locatif
    Détails

    Proposition n° 5 :
    Mettre fin aux dispositifs d’encadrement des loyers.

    Proposition n° 6 :
    Renforcer les pouvoirs des commissions départementales de conciliation en leur donnant la possibilité d’établir, dès les premiers impayés, un plan d’apurement de la dette et développer la conciliation judiciaire.

    Proposition n° 7 :
    En dernier recours, rendre plus effectives les procédures d’expulsion en rendant obligatoire une justification expresse et motivée du préfet en cas de non-octroi de concours de la force publique dans un délai de deux mois après une saisine d’un propriétaire se prévalant d’une décision de justice prononçant l’expulsion.

    3
    Réformer la fiscalité pour faciliter
    les mobilités résidentielles
    Détails

    Proposition n° 8 :
    Créer des taux marginaux progressifs de droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

    Proposition n° 9 :
    Moderniser l’assiette de taxation sur la détention et l’occupation en révisant les valeurs locatives cadastrales pour qu’elles reflètent la valeur et le niveau de confort du bien taxé. À terme, une fiscalité modernisée sur la détention devrait se substituer à une taxation des transactions.

    Proposition n° 10 :
    Pour favoriser un recours accru aux sûretés réelles (hypothèque et privilège de prêteurs de deniers) et, partant, fluidifier le marché du logement, baisser significativement les frais d’inscription hypothécaire en garantie de tout crédit immobilier finançant le logement.

    4
    Rechercher des réductions de coût
    de construction par une simplification normative
    Détails

    Proposition n° 11 :
    Dans un souci de simplification, développer l’expérimentation de la mise en place d’une norme (qu’elle soit d’application volontaire ou obligatoire) avant sa généralisation et veiller à adapter les normes au contexte et à la géographie des territoires.

    Proposition n° 12 :
    Déclasser massivement les dispositions législatives du code de la construction et de l’habitation qui relèvent en réalité du domaine réglementaire, pour pouvoir modifier de nombreuses normes sans avoir à passer par le Parlement.

    5
    Fluidifier les parcours entre
    le parc locatif social et le parc privé
    Détails

    Proposition n° 13 :
    Renforcer le dispositif des suppléments de loyers (SLS) afin de rendre les loyers plus progressifs et de mieux suivre l’évolution des revenus du ménage, en l’appliquant dès le premier euro de dépassement des plafonds de ressources.

    Proposition n° 14 : 
    Dans le parc social, généraliser la limitation de la durée des baux à 6 ans renouvelables après réexamen du dossier du locataire, sous condition de ressources et en prenant en compte les évolutions de patrimoine. Cette mesure pourrait s’appliquer en priorité dans les zones tendues.

    Proposition n° 15 : 
    Assurer la « fongiblité » entre les différents types de contingents de réservations (État, collectivités locales, collecteurs d’Action logement), afin de fluidifier le marché et d’encourager la mobilité interne.

    Proposition n° 16 : 
    Développer la publication en ligne des offres de logements sociaux disponibles pour permettre aux candidats d’effectuer directement la recherche d’un logement social et la mise en relation avec le bailleur.

    6
    Rationaliser les interventions de l’Etat
    sur l’ensemble des segments du marché
    Détails

    Proposition n° 17 : 
    Supprimer le bénéfice des aides personnelles au logement pour les étudiants non-boursiers.

    Proposition n° 18 : 
    Développer et faciliter la vente de logements HLM aux occupants en supprimant l’autorisation préalable du préfet. L’autorisation de la collectivité d’implantation pourrait s’accompagner d’une contractualisation avec le bailleur social sur un objectif pluriannuel de vente.

    Proposition n° 19 : 
    Accroître de 50 % à 80 % la prise en charge des sinistres par l’État dans le cadre des prêts du fonds de garantie de l’accession sociale pour favoriser, à moindre coût, l’accession sociale à la propriété.

    Proposition n° 20 : 
    Simplifier et stabiliser les aides apportées aux ménages en matière de rénovation énergétique des bâtiments par la création d’un dispositif de soutien aux seuls ménages à revenus modestes. Restreindre très fortement, voire supprimer, le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE).

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