Augmenter de 15 % les allocations pour le deuxième et le troisième enfant

Valérie Pécresse propose de revaloriser seulement les allocations familiales des familles de deux et trois enfants, à hauteur de 15 %. La base retenue est donc de 3,3 millions de familles de deux enfants bénéficiaires des allocations familiales et 1,1 million de familles de trois enfants.

En 2018, selon le Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale – Famille annexé au projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) 2022 et l’INSEE, la France comptait 8 millions de familles avec un ou plusieurs enfants mineurs sur un total de 9,3 millions familles avec un ou plusieurs enfants à charge de moins de 25 ans. Les familles avec un seul enfant à charge représentaient 43 % de ces familles alors que les familles avec deux enfants composaient 39 % du total. Les familles avec trois enfants à charge représentaient 14 % du périmètre et les familles avec quatre enfants et plus 4,6 %. Le nombre de familles comptant 2 enfants a par ailleurs progressé, conduisant à une augmentation de leur part dans l’ensemble des familles depuis 1975 (+ 6,5 points pour les familles avec deux enfants de 1975 à 2017) alors que le nombre de familles avec 3 enfants est resté stable.

Les allocations familiales sont versées aux personnes ayant au moins 2 enfants de moins de 20 ans à charge. Le montant des prestations dépend des ressources, du nombre d’enfants à charge et de leur âge. Les allocations sont versées tous les mois.

En 2019, 4,9 millions de familles percevaient des allocations familiales d’un montant moyen de 209 € par famille et par mois, soit un coût total annuel de 12,3 Md€ pour la branche famille de la Sécurité sociale.

Les coûts mensuels retenus sont ceux repris des statistiques de la Caisse nationale des allocations familiales, à savoir, en 2021, 132,74 € par mois pour les familles avec deux enfants à charge, et 302,81 € par mois pour les familles avec trois enfants à charge.

Dès lors, en considérant stable sur le quinquennat le nombre de familles avec deux ou trois enfants à charge, le coût annuel de cette mesure s’élèverait à 1,4 Md€, soit un coût cumulé sur l’ensemble du quinquennat de 6,9 Md€ en mesures nouvelles :

Source : Institut Montaigne

L’estimation ainsi effectuée est une estimation plancher ne prenant pas en compte les évolutions des effectifs familiaux concernés et les hausses annuelles à prévoir de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF), qui suit généralement les prévisions de l’indice des prix à la consommation (IPC) pour l’année suivante.

Le chiffrage réalisé se fonde sur des hypothèses démographiques qui ne prennent pas en compte d’éventuelles hausses ou baisses de natalité. Le chiffrage ci-dessus peut dès lors être considéré comme un plancher.

Historique de la mesure

Prenant ses origines dans un décret-loi du 12 novembre 1938 et d’une loi du 22 août 1946, les allocations familiales ont été instaurées, à la base sans conditions de ressources à partir du deuxième enfant, pour poursuivre un objectif nataliste. En 1981, les allocations familiales étaient revalorisées de 25 % alors qu’à partir de 1995, un débat s’installe autour du cantonnement des allocations familiales ou bien de leur expansion. Les allocations ne sont finalement pas soumises à des conditions de ressources en 1998 mais le deviennent en 2015 avec un régime dégressif pour les plus hauts revenus.

Pourtant, depuis 2011, le nombre de naissances se met à fléchir (- 3 % en quatre ans) avec une accentuation de la chute de la natalité entre 2015 et 2017 (- 3,7 % en trois ans). La baisse s’est ensuite poursuivie avec – 4,2 % de 2017 à 2021, creusant le solde naturel de la France en passant de + 278 337 en 2011 à + 81 000 en 2021.

Cette érosion de la natalité se confirme avec 1,84 enfant né par femme en 2020 contre 1,88 en 2018 et 2,01 en 2011, du fait notamment que les jeunes femmes de 25 à 30 ans donnent moins naissance en 2021 (1,04 enfant par femme) qu’en 2011 (1,27) et 2001 (1,32).

Dès lors, la mesure de Valérie Pécresse aurait pour objectif d’inciter la constitution de familles plus élargies avec un apport financier annuel supplémentaire de 239 € pour les familles avec deux enfants à charge, et de 545 € pour les familles avec trois enfants à charge, et ce, sans condition de ressources.

Benchmark

En dépit de la chute de fécondité depuis 2001, la France reste le pays européen le plus fécond avec un nombre d’enfants par femme de 1,84 en 2020 dépassant ainsi la moyenne de l’Union européenne s’établissant à 1,56.

Si des pays tels que l’Espagne et la Grèce, aux systèmes d’allocations familiales très peu développés présentent des taux de fécondité très réduits (1,23 et 1,34 enfants par femme), l’Allemagne et la Belgique présentent un modèle similaire d’allocations familiales à celui pratiqué en France, avec des résultats de fécondité pourtant proches de la moyenne européenne entre 1,54 et 1,6 enfant par femme. L’Allemagne a de plus décidé de mener des revalorisations de ses allocations familiales mensuelles pour tous les ménages en 2019 et 2021 (+ 12,5 % au total), alors qu’elles sont déjà accessibles dès le premier enfant à l’inverse de la France qui se limite pour l’instant aux familles à partir de deux enfants. Les résultats de cette opération de revalorisation ne sont pas encore estimables.

La Pologne s’est aussi lancée en 2017 dans un programme d’allocations familiales similaire au système français, avec 125 € par famille et par enfant à partir de la deuxième naissance, sans condition de ressources, soit un niveau mensuel équivalent à 25 % du salaire médian polonais (600 €). Si des effets ont été vérifiés sur la hausse du pouvoir d’achat des ménages polonais, l’impact sur l’objectif nataliste a été plus diffus avec une hausse dans un premier temps du taux de fécondité de 1,39 à 1,48 de 2016 à 2017, puis une baisse jusqu’à 1,44 enfant par femme en 2019.

Il semblerait dès lors qu’au-delà de l’outil financier incitatif, la conciliation entre vie professionnelle des parents et accompagnement du développement éducatif des enfants constitue un des leviers prioritaires de politiques publiques qui pourrait structurellement contribuer à l’objectif nataliste.

Mise en œuvre

La base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) est l’outil permettant de régir les hausses ou les baisses des prestations.

Ce montant est fixé par décret publié au journal officiel, et sert de base pour les législateurs, qui fixent, dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale, le niveau des prestations familiales en pourcentage de la BMAF. À partir de 2012, la BMAF peut être revalorisée une seule fois par an, au premier avril, et suit généralement les prévisions de l’indice des prix à la consommation pour l’année suivante.

Dès lors, dès l’automne prochain dans le cadre du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2023, le Gouvernement pourrait proposer un nouveau pourcentage des allocations familiales par rapport à la BMAF d’avril 2022, en attendant un nouveau rehaussement par décret de cette base en avril 2023.