Construire 15 000 logements universitaires supplémentaires par an

La France compte actuellement près de 2,7 millions d’étudiants, dont les deux-tiers sont, chaque année, à la recherche d’un logement. Une petite partie de la demande (12 % – 350 000 places) est satisfaite par des logements étudiants, notamment les logements étudiants gérés par les CROUS (175 000 places ayant principalement vocation à accueillir des étudiants bénéficiaires d’une bourse sur critères sociaux, des étudiants étrangers boursiers et des étudiants en situation de handicap) et les résidences étudiantes privées. L’essentiel du logement des étudiants passe dès lors par le secteur traditionnel dit « diffus » (45 % des cas) en location meublée ou non de petites surfaces (T1/T2). Enfin, un tiers des étudiants est logé dans sa famille.

Face à l’offre limitée de logements étudiants, les Gouvernements successifs ont prévu des plans de construction de logements étudiants. En 2013, un plan de construction de 40 000 logements sociaux étudiants a été lancé et cet objectif a été atteint en 2017. Puis, en 2018, un nouveau plan de construction de 60 000 logements étudiants a été lancé. Les résultats seront vraisemblablement en deçà de l’objectif (23 378 logements ont été construits entre 2017 et 2020).

Ces plans s’appuient sur des dispositifs de soutien à la création de logements sociaux / étudiants.

• Des subventions d’investissement (c’est le cas de la décote sur le prix de cession du foncier public pour la construction de logements sociaux) ;
• Des avantages de taux qui résultent de crédits accordés à des taux inférieurs à ceux pratiqués sur le marché bancaire. En matière de logements étudiants, le financement en prêt locatif social (PLS), qui constitue aujourd’hui la norme hors Île-de-France, ne présente pas de décote, mais en Ile-de-France, les opérations peuvent être financées en prêt locatif à usage social (PLUS), avec une décote. En outre, depuis 2021, une expérimentation prévoit le financement en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) des résidences universitaires destinées aux étudiants boursiers en Île-de-France avec décote ;
• Des avantages fiscaux, notamment au moment de la construction, via le régime de taux de TVA réduite pour les opérations d’investissement locatif social (schématiquement, taux réduit à 5,5 % en PLAI, à 10 % en PLS et PLUS).

Le plan de financement d’un logement étudiant comprend typiquement 10 % de subventions publiques (essentiellement des collectivités territoriales), 80 % de prêts (notamment PLS et PLUS) et le constructeur y consacre 10 % de fonds propres.

La mesure proposée par le candidat vise à relancer la dynamique de construction de logements étudiants, sur un rythme supérieur à ceux des plans précédents, à savoir 15 000/an, contre environ 10 000/an.

Pour les constructeurs, en retenant un coût moyen de construction d’un logement étudiant de 78 750 euros (coût moyen constaté dans le Bilan 2019 des logements aidés), il s’agirait d’un effort annuel de 1,2 Md€ (+0,7 Md€ par rapport à 2019 dont 70 M€ de fonds propres des constructeurs).

On peut estimer une borne basse du coût de la mesure, en se basant sur l’incidence budgétaire des dispositifs de subventions et d’aide qui seraient mobilisés à droit constant, sous l’hypothèse que la cible de logement serait atteinte. Un rythme de construction supérieur au rythme actuel entraînerait une plus grande mobilisation des dispositifs incitatifs existants, avec la décomposition suivante de la hausse de la dépense, représentant une dépense publique en hausse de 150 M€ :

• 70 M€ de subventions publiques supplémentaires (essentiellement des collectivités territoriales) ;
• 10 M€ en réduction de taux d’intérêt sur un montant de 550 M€ de prêts supplémentaires, notamment de la part de la Caisse des dépôts, générant des recettes d’intérêt très limitées, inférieures aux recettes de placement sur les marchés financiers qu’aurait perçues la Caisse des dépôts.

Soit un coût total de l’ordre de 80 M€, qui traduit uniquement le plus grand recours aux dispositifs de soutien public (subventions publiques, prêts aidés) pour atteindre l’objectif de 15 000 logements étudiants supplémentaires par an.

Ce chiffrage est entouré de trois grands aléas :

• Un premier aléa pour les finances publiques concerne l’impact sur la recette de TVA : si les logements sociaux supplémentaires sont construits au détriment de logements soumis à un taux plein, l’impact serait négatif pour les recettes publiques (jusqu’à -70 M€ si c’était le cas pour tous les projets) ; à l’inverse, s’il s’agit de constructions additionnelles, l’impact pourrait être positif (jusqu’à + 70 M€) ; en pratique, cela dépend des conditions locales du marché du logement ainsi que des capacités d’activité des entreprises de logement;
• Un deuxième aléa renvoie aux moyens supplémentaires qui devraient être mobilisés pour atteindre les objectifs annoncés, les dispositifs en vigueur s’avérant insuffisants. La construction de logements sociaux dépend notamment de l’équilibre général des opérations compte tenu, pour le bailleur, des prévisions de recettes – c’est-à-dire les loyers – et de dépenses qui évoluent de manière différente au cours de la vie du projet. L’État pourrait ainsi être amené à prendre en charge une part des fonds propres nécessaires à la construction des logements supplémentaires, sur un montant total de l’ordre de 70 M€.
• Un troisième aléa renvoie aux coûts de construction, le chiffrage se basant sur ceux constatés en 2019 pour des logements sociaux. Le chiffrage ne prend pas en compte la possible augmentation des coûts de construction dans le contexte de la crise géopolitique actuelle. Il ne prend pas non plus en compte l’effet d’éviction de la mesure sur d’autres programmes de construction.

Fiabilité du chiffrage

Eu égard aux éléments ci-dessus, le chiffrage est moyennement fiable, en l’absence de précision sur les facteurs assurant la faisabilité de la mesure. Les aléas semblent orientés plutôt à la hausse, dans une proportion cependant difficile à apprécier.

Historique de la mesure

Face à l’offre limitée de logements étudiants a conduit les Gouvernements successifs à prévoir des plans de construction de logements étudiants. En 2013, un plan de construction de 40 000 logements sociaux étudiants a été lancé et l’objectif a été atteint en 2017 (les derniers résultats publiés au printemps 2017 faisaient état de 31 000 logements étudiants livrés et de 13 000 logements programmés pour être livrés avant fin 2017).

En 2018, un nouveau plan de construction de 60 000 logements étudiants a été lancé. Une mission a été mise en place pour suivre la progression du plan et pour identifier les leviers utilisables, notamment la mobilisation du foncier et le développement des ressources propres des constructeurs. Les résultats seront cependant vraisemblablement en deçà de l’objectif (23 378 logements ont été construits entre 2017 et 2020).

Benchmark

Le recours au parc de logements étudiants est d’ampleur similaire en Allemagne, pays le plus proche du point de vue du nombre d’étudiants. D’après la 21e enquête sur la situation économique et sociale des étudiants en Allemagne en 2016, 12 % de 2,8 millions d’étudiants habitaient alors en résidence universitaire, soit la même proportion qu’en France ; le recours au parc privé y est plus développé.

En revanche, le recours au parc de logements étudiants est nettement plus développé en Finlande et Suède (30 %) ainsi que dans d’autres pays européens (1).

Mise en œuvre

La faisabilité de la proposition est limitée par l’absence de levier direct de l’État pour la construction de logements sociaux, la multiplicité des acteurs sur le terrain (bailleurs, municipalités et autres collectivités, financeurs, etc.) et les problèmes plus globaux d’offre de logement en France (manque de foncier, coûts de construction élevés, etc.)

L’État pourrait néanmoins mobiliser davantage certains dispositifs déjà employés (voir supra) :

• Incitations fiscales ;
• Subvention publique nationale ou locale ;
• L’utilisation de prêts subventionnés à long terme ;
• Mobilisation du foncier.

(1) Catella Research, EUROSTUDENT VI, 2016-2018