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Revue de presse internationale #31 : l’Union européenne à l’épreuve du tribunal polonais

ARTICLES - 19 Octobre 2021

Plus qu’un improbable polexit, la décision des juges polonais fait redouter une "corrosion" de l’intérieur de l’espace juridique et de tout l’édifice européens. Elle représente une menace plus sérieuse pour la cohésion de l’UE que le Brexit ou l’arrêt du tribunal de Karlsruhe de 2020 auquel elle est souvent comparée. 

Une décision qui va à rebours d’une opinion polonaise pro-européenne

Dans une décision "historique" rendue le 7 octobre 2021, la cour constitutionnelle polonaise a mis en cause la primauté du droit européen, souligne le quotidien Gazeta Wyborcza. La plus haute instance juridique du pays a considéré que si la "nouvelle étape" de l'intégration européenne, engagée avec le traité de Maastricht, conduisait à priver la constitution polonaise de sa suprématie, le traité sur l'Union européenne (TUE) serait "inconstitutionnel". Outre l’article 1, la cour suprême polonaise a contesté l’article 19 du TUE, qui requiert des États membres qu'ils "établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union". Selon les douze juges constitutionnels polonais présents à l’audience, tous nommés par le PiS est-il noté, seules les dispositions édictées par des institutions de l'UE "dans le cadre des compétences qui leur ont été déléguées et dans le respect de l'identité constitutionnelle de l'État" doivent être reconnues. "Nous voulons une communauté de respect, pas une association d’égaux et de plus égaux [...]. C’est l’Union que nous voulons et c’est l’Union que nous continuerons à bâtir", a réagi le premier ministre Mateusz Morawiecki à l'origine de la saisine. Ryszard Legutko, président du groupe des députés du PiS au parlement européen, s'est déclaré "très affecté par les réactions de l'élite européenne", fustigeant "une manière d'humilier la Pologne" et ajoutant qu'"aucun pays ne reconnaît à l'UE une compétence générale". 

Des dissensions existent cependant au sein du gouvernement polonais, analyse Piotr Buras, directeur du ECFR à Varsovie, entre une aile eurosceptique et un courant hostile à l'UE, qui expliquent, selon lui, cette tentative du gouvernement, en butte à des difficultés pour maintenir la cohésion de sa majorité parlementaire, de donner des gages à la mouvance radicale, étant entendu que les autorités polonaises ont clairement marqué qu'elles n'entendaient pas quitter l'UE. Tandis que des modérés sont plus enclins au compromis, Zbigniew Ziobro, le ministre de la Justice, architecte de la réforme judiciaire contestée devant la CJUE, a néanmoins appelé à "ne pas céder au chantage illégal de la cour de Justice de l'UE", considérant qu'il "y a des limites au compromis". À la mi-septembre, le président du PiS, Jarosław Kaczyński, l’a promis ("il n'y aura pas de polexit"), avant de réaffirmer "nous voulons rester un État souverain", relève die Zeit. Il faut surtout avoir à l'esprit que la société polonaise est très favorable à l'adhésion à l'UE, souligne Piotr Buras. Plusieurs associations polonaises de juges ont dénoncé la décision de la cour constitutionnelle, notamment des magistrats mis à la retraite par l'actuel pouvoir polonais, de même que l'association Iustitia, ce qui laisse prévoir, selon Gazeta Wyborcza, une situation juridique confuse, certains juges restant déterminés à faire appliquer la loi européenne. 

Un arrêt qui s’attaque aux fondements de l’ordre juridique européen

La Commission, qui a fait preuve de mansuétude face aux violations de l'État de droit, est désormais sous une forte pression de certains États membres et du Parlement européen pour agir, note le Financial Times. Ursula von der Leyen est confrontée à un dilemme, garantir le respect des traités ou bien accepter des compromis pour éviter une escalade. Au vu du montant des transferts financiers consentis à Varsovie (près de 36 Mds € de prêts/subventions au titre du plan de relance, 121 Mds € de fonds structurels jusqu'en 2027), la Commission n'est pas dépourvue de leviers, observe le quotidien britannique, les contribuables européens peuvent à bon droit s'interroger sur la poursuite de l’aide à un pays qui "ne respecte pas les règles du club". La présidente de la Commission a marqué que "l'UE est une communauté de valeurs et de droit" et rappelé que "tous les arrêts de la Cour de justice européenne sont contraignants pour toutes les autorités des États membres, y compris les juridictions nationales". "Le droit de l'Union prime le droit national, y compris les dispositions constitutionnelles", a affirmé Ursula von der Leyen qui, souligne Politico, a lié son mandat à la mise en œuvre du plan de relance et du green deal, deux objectifs qui nécessitent une bonne coopération avec Varsovie, d'où sa réticence jusqu'à présent à recourir au mécanisme de sauvegarde de l'État de droit. Il est pour le moins paradoxal que Budapest et Varsovie se tournent maintenant vers la Cour de justice de l'UE pour contester la conditionnalité de l'aide financière au titre du plan de relance, s'étonne à ce propos le site d'information européen. 

Tout en estimant que "la Pologne va gagner sa guerre contre l’UE et montrer que nous avons eu raison de partir", The Telegraph admet que "la Pologne ne quittera sans doute jamais l'UE", elle est en effet "beaucoup plus dépendante du marché unique que le Royaume-Uni ne l'a jamais été".

La question n'est pas le polexit, la menace pour Bruxelles et la Pologne est bien pire, c'est la destruction de l'intérieur de l'ordre juridique européen.

Néanmoins, les premières réactions de Bruxelles et d'autres capitales le montrent, écrit le Spiegel, "le verdict de la cour constitutionnelle polonaise est plus qu'un palier supplémentaire dans la querelle larvée, qui oppose depuis des années l'UE et Varsovie sur la mise en cause de la démocratie et de l'État de droit en Pologne" car, note l'hebdomadaire allemand, "jamais, un État-membre n'avait lancé une telle attaque frontale - pas même les Britanniques, qui certes ont quitté l'Union, mais n'ont jamais mis en question ses fondements".

Dans un éditorial, le FT prolonge cette idée en estimant que la décision des juges de Varsovie "représente une menace plus sérieuse pour l'unité de l'UE que le brexit", car il s’agit d’"une attaque directe contre l'ordre juridique européen, ciment de l'UE. Le Royaume-Uni s'est retiré de l'UE, la Pologne affirme son indépendance constitutionnelle tout en y demeurant, ce qui va corroder de l'intérieur l'unité de l'Union". C’est un avis partagé par The Economist ("la Pologne est un problème pour l’UE précisément parce qu’elle ne veut pas la quitter") comme par Piotr Buras : "La question n'est pas le polexit, la menace pour Bruxelles et la Pologne est bien pire, c'est la destruction de l'intérieur de l'ordre juridique européen".

Des conclusions qui ne sont pas comparables à l’arrêt du tribunal de Karlsruhe

Certains, en Allemagne, se montrent néanmoins compréhensifs à l'égard de la position des autorités polonaises. Dans un entretien au Spiegel en juillet, le sociologue Wolfgang Streeck reproche aux instances européennes de vouloir provoquer un "changement de régime en Pologne et en Hongrie". Il critique "l'unification excessive de l'UE, qui de fait va à l'échec". Éditorialiste bien connu, Christoph von Marschall estime aussi qu'en raison de ses "empiètements" sur la souveraineté des États membres, l'UE est menacée de "ruine". D'après lui, la voie choisie par la Commission, le Parlement européen, assisté de la CJUE, "accentue la paralysie de l'UE" et sape sa cohésion, le commentateur accusant ces institutions européennes de procéder à une "appropriation inquiétante" de pouvoir. Le comportement du gouvernement dirigé par le PiS pose un sérieux problème, concède le journaliste, mais en affirmant, comme le font les institutions européennes à propos de l'indépendance des juges et des media, que le droit européen a toujours la primauté par rapport au droit national, elles revendiquent des compétences qui ne leur appartiennent pas et ne font qu'appuyer les efforts de la CJUE pour étendre ses prérogatives. En effet, déclare Christoph von Marschall, la Cour de Luxembourg ne dispose que d'une compétence d'attribution, ce que, selon lui, le tribunal constitutionnel de Karlsruhe (BVG), tout en se montrant plus pro-européen que son homologue de Varsovie, admet également. Ainsi, dans le jugement "ultra vires" du 5 mai 2020, il a reproché à la Banque centrale européenne d'avoir outrepassé ses compétences en procédant à l'achat d'actifs publics (programme PSPP).  

Dans leur jugement sur la réforme judiciaire polonaise, les juges se sont appuyés non seulement sur les normes juridiques, mais aussi sur les valeurs de l'UE, comme l'État de droit, telles qu'elles sont mentionnées à l'article 2 du TUE, rétorque la FAZ. Les autorités de Varsovie ne cessent d'affirmer que l'organisation de la justice est du ressort des États membres, il reste, rappellent les auteurs de l'article, qu’en adhérant à l’UE la Pologne s’est engagée à respecter son indépendance, bafouée par la création en 2018 d'une chambre disciplinaire. Il est vrai que, l'année dernière, le tribunal de Karlsruhe a contesté une décision de la CJUE, mais, explique Alexander Thiele, on ne peut assimiler les deux décisions.

Les juges polonais, en rejetant la primauté du droit européen, s'en prennent à un pilier de l'intégration européenne, ce qu'aucun État membre n'avait fait jusqu'à présent.

En effet, fait-il valoir, les juges polonais, en rejetant la primauté du droit européen, s'en prennent à un pilier de l'intégration européenne, ce qu'aucun État membre n'avait fait jusqu'à présent. Le jugement du tribunal de Karlsruhe porte non sur le droit primaire, mais uniquement sur le programme PSPP, la suprématie du droit européen n'étant pas contestée. C'est ce que souligne également Andreas Vosskuhle, son président de 2010 à 2020 : "le jugement sur la BCE était un cas absolument exceptionnel. On ne peut en tirer argument pour prétendre que la jurisprudence du BVG conduit à une 'Europe à la carte' et met en danger l'unité du droit européen". En revanche, la formulation imprécise employée par la cour polonaise, qui n'exclut pas de déclarer inconstitutionnel le TUE si elle venait à conclure qu’il met en cause l'existence de la Pologne comme "État souverain et démocratique", pourrait amener Varsovie à s'opposer à toute obligation découlant du droit européen, s'inquiète Alexander Thiele. "Les pro-Européens doivent reconnaître que la poursuite de la judiciarisation de la politique ne peut apporter de solution à ce qui est fondamentalement un défi politique", estiment pour leur part les auteurs d’une note publiée sur le site de Chatham House, persuadés que l’époque de "la loi comme instrument d’intégration pourrait s’achever".

L’issue de cette confrontation demeure incertaine

Ce bras de fer entre Varsovie et Bruxelles rend perplexes les experts qui, comme Alexander Thiele n'entrevoient pas de solution, un changement de la constitution polonaise ou une modification des traités européens paraissant des hypothèses aussi peu réalistes l’une que l’autre. Ni les pénalités financières imposées à Varsovie par la CJUE (500.000 € quotidiens) ni les sanctions envisagées par le commissaire européen à la Justice (un million d'euros par jour) ne sont, selon la Süddeutsche Zeitung, de nature à détourner Jarosław Kaczyński de son objectif - "la construction d'un État autoritaire". Quant à une suspension du versement des milliards d'euros, prévus dans le cadre du plan NextGeneration EU, "jusqu'à ce que l'État de droit en Pologne soit complètement rétabli", le quotidien de Munich la juge improbable, "l'expérience et les annonces faites jusqu'à présent montrant que l'UE se satisfait de concessions cosmétiques". Tout en s’appuyant sur une économie forte, le gouvernement PiS ne peut se permettre une rupture avec l'Occident, note pour sa part le politologue Steffen Vogel, à la différence du Fidesz hongrois, il voit dans la Russie une menace et, dans les questions de sécurité, s'en remet à l'OTAN et aux États-Unis, qui ont vivement critiqué la loi votée par le PiS sur les media. Quelques jours après "l'explosion de la bombe" polonaise, observe le FT, les électeurs tchèques infligeaient un revers électoral à Andrej Babiš, poursuivi depuis 2017 par des accusations de fraude, et le chancelier autrichien Sebastian Kurz, mis en cause dans une affaire de corruption, démissionnait, autant d'événements qui illustrent l'importance du respect de l'État de droit au sein de l'UE, relève le quotidien britannique, qui met en garde : "permettre son délitement engendrerait une menace existentielle pour l'Union européenne".

 

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