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L’efficacité de l’action publique se joue-t-elle dans la capacité d’un gouvernement à imposer des réformes d’en-haut, en surmontant les résistances d’une administration par définition rétive à l’aide d’un suivi interne, permettant in fine de communiquer pour montrer aux citoyens que l’État agit pour eux ? Ou ne peut-elle être atteinte qu’à travers la définition d’objectifs publics et partagés, où la communication accompagne chacune des étapes des projets pour permettre une implication active de tous les acteurs concernés et notamment des citoyens, et où le recueil, la publication et l’analyse des données permettent de créer un cadre de réflexion et d’action commun ? Derrière les mots valises de "l’horizontalité" ou de la "verticalité", c’est bien le décalage entre ces deux approches qui est au cœur de la crise de confiance actuelle entre l’État et la société.
Le "baromètre de l’action publique" récemment publié par le gouvernement, sous l’impulsion d’Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, se situe au cœur de ces enjeux et de ces tensions. Il s’empare en effet d’un objet politique bien particulier : les "objets de la vie quotidienne", définis dans les "plans de transformation ministériels" mis en chantier au début du quinquennat, validés lors du comité interministériel de transformation publique d’octobre 2018, et remis sur le haut de la pile des impératifs politico-administratifs dans une lettre du Premier ministre un an plus tard.
Fil rouge ou serpent de mer ? Les "OVQ" et les "PTM" ont en tout cas tardé à prendre leur place dans la conversation politique des Français, et la succession des crises n’en est pas la seule explication : le séquençage entre le temps de l’action et celui de la communication, l’accent mis sur le reporting vertical plutôt que sur la dynamique collective à mettre en œuvre sont autant de facteurs qui expliquent que les acteurs du changement, dans l’État comme au-dehors, aient tardé à s’approprier ces différents objectifs. Difficile aussi d’adopter le volontarisme politique d’un Tony Blair sans construire la "Delivery Unit" qui lui a permis de piloter ses différents projets de manière stratégique et transversale.
L’État doit certes faire la preuve qu’il est capable d’agir pour les citoyens, mais il doit aussi montrer qu’il n’agit qu’avec eux.
La nouvelle architecture gouvernementale adoptée en juillet dernier, avec un ministère de la Transformation et de la Fonction publiques dégagé de la tutelle de Bercy, et regroupant les trois directions clés de la modernisation de l’État (DGAFP, DINUM et DITP), a ouvert l’espace politique pour un tel pilotage.
Telle est l’ambition affichée par ce baromètre de l’action publique : en publiant des indicateurs chiffrés sur les 25 réformes prioritaires du quinquennat, en s’engageant à les mettre à jour chaque trimestre, en les cartographiant sur une base départementale et en encourageant les acteurs locaux et la société civile à s’emparer de ces données, ce baromètre esquisse ce qui pourrait être un nouveau discours de la méthode pour notre action publique, avec trois choix fondamentaux.
D’abord, le choix d’une nouvelle articulation entre communication et action publique. Concentrée sur le double temps de l’annonce et, plus rarement du bilan, la communication politique manque aujourd’hui le cœur de ce qui devrait être son rôle dans chacune des grandes politiques publiques : rendre les agents de l’État et les citoyens acteurs de la conception et de la mise en œuvre d’une action publique nécessairement collective. Communiquer, c’est donc ouvrir la boîte noire de l’État pour donner à voir les succès et les difficultés, et mobiliser toutes les ressources disponibles pour surmonter ces dernières. L’État doit certes faire la preuve qu’il est capable d’agir pour les citoyens, mais il doit aussi montrer qu’il n’agit qu’avec eux. C’est tout l’enjeu de la révolution copernicienne de la communication publique qu’il reste à mener, et dont la crise pandémique est une frappante illustration.
Le deuxième choix, c’est de baser cette communication sur la mobilisation de données, et leur publication à la maille territoriale, en l’occurrence celle du département. Que la réalisation de ces 25 indicateurs représentent une nouveauté, voire parfois un tour de force, en dit long sur la faiblesse de la culture du pilotage par la donnée au sein de notre État, et le chemin qu’il reste à parcourir. L’absence du ministère de la justice est un premier sujet d’étonnement, l’impact de l’action publique sur la vie du justiciable étant aisément mesurable, ne serait-ce que par la durée des procédures. Et certains indicateurs choisis par le ministère de l’Intérieur relèvent plus de la traditionnelle politique du chiffre que du pilotage par la donnée, qu’il s’agisse du nombre total d’heures de patrouilles ou du nombre d’amendes forfaitaires délictuelles dressées dans la lutte contre les stupéfiants.
Mais le simple fait d’avoir ce débat grâce à ce baromètre est le signe qu’une telle démarche peut être un levier pour passer d’une politique du chiffre à une politique de la données : des données construites à partir du débat démocratique, inscrites dans la construction même des politiques publiques, et capables de nous faire sortir des "constructions imaginaires de la politique", pour placer tous les acteurs devant une même réalité. À mesure que certaines politiques publiques seront construites sur la base de cette exigence démocratique, il sera de plus en plus difficile pour les autres de se cacher derrière la complexité des dispositifs ou les fausses pudeurs du secret statistique.
Enfin, le troisième choix est de faire de ces données un instrument de coopération territoriale, en s’attaquant aux silos construits autour des périmètres ministériels et des compétences institutionnelles. À l’heure où les ratés de la gestion de la crise sanitaire remettent à l’honneur le rôle fédérateur du préfet, en dialogue avec les élus, le suivi de ces résultats départementaux est la première occasion depuis longtemps de concevoir l’action de l’État comme un tout, et comme un chantier ouvert où chacun a sa place. Avant de rouvrir les chantiers de la décentralisation et de la déconcentration, et alors que la perspective d’une loi sur ces sujets ("4D") s’éloigne, c’est par une nouvelle méthode et de nouveaux instruments que doit commencer la refondation de l’action publique à l’échelle locale.
Est-ce là pour autant un instrument politique susceptible de restaurer une confiance très abîmée, avec les citoyens, mais aussi avec un Parlement souvent méprisé, et avec des collectivités locales désemparées devant un État qui n’a jamais autant parlé de "territoires" mais qui ne parvient toujours pas à trouver les voies d’une vraie collaboration, tant pour lutter contre la pandémie que pour préparer la relance ? On comprend que l’enjeu du gouvernement soit le positionnement de ces 25 curseurs au moment où il faudra rendre compte de cinq ans d’action politique. Mais l’urgence collective est au moins autant à la construction d’un instrument de pilotage partagé de l’action publique qui puisse survivre aux compétitions électorales pour poser de nouvelles règles du jeu, et recréer les conditions de la confiance.
À l’heure où les ratés de la gestion de la crise sanitaire remettent à l’honneur le rôle fédérateur du préfet, en dialogue avec les élus, le suivi de ces résultats départementaux est la première occasion depuis longtemps de concevoir l’action de l’État comme un tout.
De ce point de vue, la "Delivery Unit" de Tony Blair n’est pas un précédent très encourageant : créée en 2001, elle n’a pas survécu à l’alternance politique de 2010, et ses recréations sous de multiples formes, de l’"Implementation Unit" de Cameron en 2010, aux "Single Departmental Plans" créés en 2015, en passant par les "Permanent secretary objectives" de 2012. Les plans ministériels publiés sur le site du gouvernement britannique offrent certes une vue exhaustive des objectifs assignés aux différents ministères, mais n’offrent guère la possibilité d’une mobilisation collective au service de priorités partagées.
C’est plus au nord, en Écosse, que s’est structurée une autre manière de piloter l’action publique : le "National Performance Framework", mis en place en 2007, et modifié en 2018 à la suite d’une consultation nationale de grande ampleur associant le parlement et la société civile, permet de suivre dans la durée 81 indicateurs construits par un dialogue national, déterminés par des enquêtes statistiques de grande qualité, dont les données sont publiées en open data par l’office écossais des statistiques. Répartis en dix grandes catégories (enfants, communautés locales, économie, éducation, environnement, travail, santé, droits de l’homme, international, pauvreté), ils offrent une radiographie en profondeur de la société, une boussole collective pour tous les acteurs de l’action publique, et un instrument permettant de structurer une analyse partagée. Aurions-nous été pris par surprise par le mouvement des Gilets jaunes, si un pareil tableau de bord avait existé ? En passant en revue tous ces indicateurs, on est saisi par le sentiment de l’urgence à mettre en place un tel instrument pour guider, et surtout expliciter nos choix collectifs.
Prendre modèle sur l’Écosse serait à coup sûr une révolution culturelle pour une élite politico-administrative française habituée à l’idée de sa centralité. Mais la dernière enquête sur les attitudes sociales des Écossais, réalisée en 2019-2020, peut nous faire réfléchir : depuis 2004, la proportion de personnes considérant que les gouvernement écossais sait écouter les gens avant de prendre des décisions a augmenté de 19 %, passant de 32 à 51 %, tandis que le pourcentage de ceux qui estiment qu’il est important de voter pour les élections au parlement écossais est passé de 78 à 94 %. Volonté de s’affirmer face au gouvernement de Londres, sans doute, mais certainement aussi sentiment de participer à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une action collective dont les règles et les objectifs sont exposés pour être partagés.
Alors, "Delivery Unit" ou "National Performance Framework" ? Les deux sont en réalités indispensables et complémentaires : une équipe œuvrant au sein du gouvernement pour animer une action interministérielle au service des grandes priorités politiques de l’exécutif, et une plate-forme partagée par tous les acteurs de l’action publique pour élaborer un tableau de bord permettant d’élaborer une vision de long terme de notre société et de notre économie. C’est dans la rencontre de ces deux démarches que peut se reconstruire la confiance dans l’efficacité d’une action publique démocratique. On commence quand ?
Copyright : Ludovic MARIN / AFP
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