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Les perspectives d’évolution des finances publiques

BLOG - 16 Octobre 2020

Le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2021 présente des prévisions détaillées des comptes des administrations publiques en 2020 et 2021, ainsi qu’une projection sommaire de ces comptes jusqu’à 2025. Les administrations publiques au sens des comptes nationaux regroupent l’État, les collectivités territoriales, les régimes de sécurité sociale et les organismes publics contrôlés par l’État ou des collectivités locales dont l’activité est principalement non marchande (universités, musées…). Le déficit et la dette publics sont ceux de ces administrations publiques.

Cette note examine ces prévisions du Gouvernement pour 2020-2021 et présente les enjeux de l’évolution des finances publiques au-delà de 2021.

Une dégradation forte et nécessaire des finances publiques en 2020

Le Ministère des Finances prévoit une diminution du PIB de 10,0 % en volume en 2020. Compte-tenu de la recrudescence du Covid-19 et du couvre-feu, le dernier trimestre pourrait être moins bon que prévu mais l’impact sur le taux de croissance du PIB en moyenne annuelle, et donc sur les recettes publiques, devrait être faible. Des dépenses légèrement plus élevées peuvent désormais être anticipées mais l’ordre de grandeur des montants inscrits dans le RESF ne devrait pas être modifié.

Le rapport économique, social et financier (RESF), arrêté début septembre, prévoit que le déficit public représentera 10,2 % du PIB en 2020 (après 3,0 % en 2019) et que la dette publique atteindra 117,5 % du PIB à la fin de l’année (après 98,1 % à la fin de 2019).

Cette dégradation des comptes publics résulte d’abord de la diminution du produit des prélèvements obligatoires à législation inchangée (- 6,8 %) qui résulte de la baisse du PIB en valeur (- 8,4 %, ce qui le ramène à 2 223 Mds€). Les modifications de la législation fiscale et sociale auraient un impact globalement quasi-nul sur les recettes publiques. En effet, si les baisses d’impôts (poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation, réforme du barème de l’impôt sur le revenu, baisse du taux de l’IS, exonérations de cotisations sociales dans les secteurs touchés par la crise…) représentent 16 Mds€, la suppression du CICE accroît les recettes fiscales de 15 Mds€.

Le montant du plan d’urgence engagé au printemps est parfois estimé à 470 Mds€, mais ce chiffre correspond à l’addition de mesures très différentes.

Le montant du plan d’urgence engagé au printemps est parfois estimé à 470 Mds€, mais ce chiffre correspond à l’addition de mesures très différentes. Il comprend notamment 327 Mds€ de garanties de l’État sur des prêts accordés par les banques qui auront un impact sur les finances publiques seulement si ces garanties sont appelées par les établissements financiers. Il comprend également des reports de paiement d’impôts et cotisations sociales qui devraient néanmoins être payées sur l’exercice 2020. Les mesures qui auront un impact sur le déficit public en 2020, ainsi que sur les comptes des entreprises et sur les revenus des ménages, sont actuellement estimées à 65 Mds€ soit 2,9 % du PIB.

Il s’agit notamment de l’indemnisation de l’activité partielle (31 Mds€), du coût du fonds de solidarité en faveur des travailleurs indépendants et des très petites entreprises (9 Mds€), des dépenses exceptionnelles dans le système de santé (10 Mds€) et des annulations de cotisations sociales (5 Mds€, inclus dans les 16 Mds€ de baisse des prélèvements obligatoires mentionnés ci-dessus).

Cette aggravation du déficit public concerne l’État (déficit de 7,6 % du PIB en comptabilité nationale et en incluant ses opérateurs) et les administrations de sécurité sociale (déficit de 2,6 % du PIB en comptabilité nationale, où ces administrations incluent la CADES). En revanche, les comptes des administrations publiques locales devraient rester proches de l’équilibre parce que certaines de leurs ressources sont largement indépendantes de la conjoncture (taxes foncières…) et que d’autres seront affectées avec un décalage d’un an (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises…). En outre, l’État leur apporte des dotations de soutien exceptionnelles et les investissements publics locaux diminuent toujours fortement les années d’élections municipales.

La hausse du rapport de la dette publique au PIB entre la fin de 2019 et la fin de 2020 (presque 20 points) résulte à peu près autant de l’augmentation du numérateur de ce ratio (la dette en euros), en raison du déficit, que de la diminution de son dénominateur (le PIB en euros).

L’augmentation du déficit public a un effet multiplicateur keynésien important à court terme sur le PIB, même si on ne peut pas exclure des comportements "ricardiens" qui consistent à épargner les revenus supplémentaires ainsi distribués pour payer d’éventuels futurs impôts. Il est donc aujourd’hui indispensable de laisser le déficit se creuser automatiquement, du fait de la baisse des recettes, et de l’accroître, par des baisses d’impôts ou des hausses de dépenses, pour soutenir l’activité économique.

Un redressement nécessairement limité des comptes publics en 2021

Le Ministère des Finances prévoit une croissance du PIB en volume de 8,0 % en 2021, ce qui laisserait le niveau de l’activité économique à la fin de 2021 à peine au niveau de la fin de 2019. En outre, la recrudescence du Covid-19 et le couvre-feu affaiblissent les perspectives de croissance du PIB en 2021 (le quatrième trimestre 2020 compte significativement dans le calcul de la croissance de 2021 en moyenne annuelle) et celle-ci pourrait donc être moins forte que prévu dans le RESF.

Il serait donc inopportun de redresser fortement les comptes publics dès 2021, au-delà de l’impact mécanique du rebond du PIB sur les recettes : il s’agit plutôt de faciliter la reprise de l’activité, en l’orientant dans des directions conformes à l’intérêt général comme la transition énergétique, ce qui est l’objectif du plan de relance.

L’enveloppe prévue pour 2021 et 2022 est de 100 Mds€ et comprend notamment des dépenses budgétaires de l’État pour 64 Mds€, une baisse des impôts de production pour 20 Mds€ (10 Md€ chaque année) et des investissements dans les hôpitaux et EHPAD pour 6 Mds€. Ces 100 Mds€ peuvent aussi être répartis en fonction des objectifs du plan : l’écologie (30 Mds€), la compétitivité (34 Mds€) et la cohésion sociale et territoriale (36 Mds€). La répartition sectorielle des dépenses n’est pas précisée.

Une partie (4 Mds€) doit être payée dès 2020 (c’est, par exemple, déjà le cas pour la majoration de l’allocation de rentrée scolaire). Les dépenses qui devraient être payées en 2021 s’élèvent à 27 Mds€ auxquels doivent être ajoutés 10 Mds€ d’impôts de production qui ne seront pas prélevés (cotisations sur la valeur ajoutée des entreprises et impôts fonciers). Le solde devrait être décaissé en 2022 ou plus tard.

En effet, il s’agit souvent d’investissements publics et il peut se passer plusieurs années entre le moment où un projet est annoncé et le moment où les premières factures des fournisseurs sont acquittées. Il semble (ce n’est pas clair) que le Ministère des Finances table sur des montants du même ordre (une quarantaine de milliards avec la baisse des impôts de production) en 2021 et en 2022. Le reste (15 à 20 Mds€) serait alors payé au-delà de 2022.

Le gouvernement est obligé de trouver un compromis entre un objectif de relance rapide de l’activité qui conduit à favoriser l’accélération d’investissements déjà bien engagés, et ses objectifs à long terme (transition énergétique, relocalisation de la production etc.) qui conduisent à lancer de nouveaux projets dont la réalisation peut prendre beaucoup de temps. Il est probable que figurent dans les investissements du plan de relance à la fois des projets déjà engagés et pouvant être réalisés rapidement, et de vrais nouveaux projets dont la mise en œuvre sera plus lointaine.

Le plan d’urgence sera en partie financé par des transferts en provenance de l’Union européenne qui seront eux-mêmes financés par l’emprunt dans le cadre de la nouvelle "facilité budgétaire pour la reprise et la résilience" décidée par les chefs d’État en juillet dernier. La France devrait recevoir 40 Mds€, dont 17 Mds€ sur l’exercice 2021, qui sont inclus dans les 100 Mds€ du plan de relance et ne s’y ajoutent pas.

Le gouvernement est obligé de trouver un compromis entre un objectif de relance rapide de l’activité qui conduit à favoriser l’accélération d’investissements déjà bien engagés, et ses objectifs à long terme (transition énergétique, relocalisation de la production etc.)

En retenant des effets multiplicateurs usuels, le Ministère des Finances estime que le plan de relance aura un impact sur le PIB de l’ordre de 1,5 point en 2021 et 1,0 point en 2022, surtout du fait des investissements programmés.

Les plans d’urgence (pour 2020) et de relance (surtout pour 2021 et 2022) ne comprennent pas toutes les mesures décidées depuis mars 2020. En particulier, il faut y ajouter les revalorisations salariales en faveur de certains agents de la fonction publique (9 Mds€ par an pour les personnels des hôpitaux publics et des EHPAD dont 1 Md€ dès 2020 et 8 Mds€ dès 2021, par exemple).

Dans ces conditions, le déficit public serait ramené à 6,7 % du PIB en 2021, surtout en raison de l’impact de la croissance du PIB (8,3 % en valeur) sur les recettes tirées des prélèvements obligatoires, qui augmenteraient de 6,6 % à législation constante et de 5,8 % en tenant compte des baisses d’impôts (CVAE…). Les dépenses publiques progresseraient seulement de 1,0 % en valeur (après 6,5 % en 2020) malgré les dépenses nouvelles associées au plan de relance et au Ségur de la santé car celles qui ont été engagées dans le cadre du plan d’urgence de 2020 (indemnisation de l’activité partielle, fonds de solidarité…) seraient beaucoup moins importantes en 2021.

Compte-tenu de ce déficit et de l’augmentation du PIB en valeur, le ratio dette / PIB diminuerait légèrement pour s’établir à 116,2 % du PIB à la fin de 2021.

Une hausse de l’endettement qui présente des risques à long terme

Le RESF présente, sans beaucoup de précisions, une trajectoire d’évolution des comptes publics jusqu’à 2025 dans un scénario macroéconomique où la croissance en volume du PIB serait de 3,5 % en 2022, de 2,0 % en 2023 puis de 1,4 % en 2024 et 2025, soit à peu près la croissance potentielle estimée par le Ministère des Finances avant la crise.

Les dépenses publiques diminueraient de 0,4 % en volume en 2022 et en 2023, surtout sous l’effet de l’arrêt des mesures inscrites dans les plans d’urgence et de relance, puis trouverait un rythme de progression en moyenne annuelle de 0,25 % en 2024-2025.

Dans ces conditions, le déficit public serait ramené à 2,9 % du PIB en 2025 et la dette publique se situerait encore à 117,5 % du PIB à la fin de 2025.

Une note publiée sur le site www.fipeco.fr de l’association FIPECO présente l’évolution du déficit et de la dette publics jusqu’à 2030, sans nouvelles mesures fiscales, dans plusieurs scénarios de croissance du PIB et des dépenses publiques.

Le déficit public serait ramené à 2,9 % du PIB en 2025 et la dette publique se situerait encore à 117,5 % du PIB à la fin de 2025.

Si les hypothèses de croissance en volume du RESF (1,4 % pour le PIB et 0,3 % en arrondissant pour les dépenses publiques) étaient prolongées, les comptes publics seraient équilibrés en 2030 et la dette serait ramenée à 106 % du PIB, mais ce scénario est très peu probable. En effet, la progression des dépenses en volume n’a été inférieure à 0,4 % qu’une fois au cours des 30 dernières années.

Dans un scénario, qui n’est pas invraisemblable, où la croissance du PIB serait également de 1,4 % mais où celle des dépenses serait de 2,0 %, soit un peu moins que la moyenne des années 1999 à 2008, le déficit serait de 7,9 % du PIB en 2030 et la dette atteindrait 142 % du PIB. Sa hausse n’aurait pas de limite.

Dans des scénarios plus probables où la croissance du PIB et des dépenses est comprise entre 1,0 et 1,4 %, le déficit public serait compris entre 3,0 et 5,5 % du PIB en 2030 et la dette se situerait entre 120 et 130 % du PIB.

Si le taux d’intérêt moyen sur le stock de dette publique continuait à diminuer jusqu’à 2030 comme dans les dix dernières années, le taux de croissance des dépenses primaires (hors intérêts) pourrait être supérieur de seulement 0,2 ou 0,3 point à celui de l’ensemble des dépenses publiques qui a été retenu dans ces scénarios, ce qui était déjà le cas dans les années 2009-2019 (la croissance en volume de l’ensemble des dépenses publiques était de 1,0 % par an et celles des dépenses primaires de 1,3 %). La diminution de la charge d’intérêt n’offre donc pas beaucoup de marges de manœuvre pour limiter la croissance des dépenses publiques.

Le seuil d’endettement au-delà duquel se déclenche une crise des finances publiques est impossible à déterminer parce qu’il dépend de nombreux paramètres mal connus, difficilement quantifiables et souvent spécifiques à chaque pays et à chaque période : la crédibilité du gouvernement, la solidité des institutions, l’endettement net vis-à-vis du reste du monde, la dette des autres pays, la capacité à augmenter les impôts ou à réduire les dépenses publiques…

Les économistes considèrent que, pour assurer la soutenabilité de la dette publique et éviter une telle crise, il faut pouvoir la stabiliser en pourcentage du PIB et montrer ainsi qu’elle est sous contrôle. C’est une condition nécessaire de sa soutenabilité, mais elle n’est pas suffisante car le niveau auquel la dette est stabilisée n’est pas indifférent. Même si personne ne sait quand survient une crise, il est sûr que plus ce niveau est élevé, plus le risque est important. À cet égard, la perspective d’un endettement compris entre 120 et 130 % du PIB en 2030 n’est pas rassurante.

Ce risque à long terme doit toutefois être relativisé dans la mesure où les banques centrales sont devenues les principaux créanciers des États (18 % de la dette publique de la France était détenue par la banque centrale fin 2019). On peut en effet penser qu’elles prêteront toujours aux États (indirectement dans la zone euro) pour les préserver d’un défaut de paiement. Pour certains économistes, les banques centrales devraient aller jusqu’à accorder aux États des prêts perpétuels ou des subventions (éventuellement sous forme d’annulations de créances).

Toutes les banques centrales ont cependant pour mission de lutter contre l’inflation. Si les économistes sont partagés sur les perspectives de hausse des prix à court et moyen terme à la suite de la crise actuelle, il est impossible d’exclure une reprise de l’inflation à long terme. Les banques centrales seraient alors obligées de relever les taux d’intérêt et de réduire leurs créances, y compris sur les États. Ceux-ci se retrouveraient alors dans la même situation qu’avant la crise de 2008 et le développement des politiques monétaires non conventionnelles. Celles-ci repoussent plus loin dans le temps le risque de crise des finances publiques mais ne l’éliminent pas.

Comme les autres banques centrales, la BCE ne peut pas se mettre dans une situation où la politique monétaire serait dominée par la politique budgétaire, c’est-à-dire où elle serait obligée de continuer à financer les États au détriment de la stabilité des prix, notamment parce que l’inflation facilite la baisse du ratio dette / PIB en majorant son dénominateur. Elle ne peut donc pas accepter que les États dépendent trop fortement de ses financements.

Pour financer nos dépenses publiques, nous ne pouvons compter indéfiniment ni sur la BCE, ni sur l’Union européenne. Celle-ci vient certes de franchir une étape très importante en acceptant d’emprunter pour subventionner les États membres, ce qui leur permettra de moins s’endetter. Ces emprunts européens devront toutefois être remboursés, certes à long terme, et si les nouveaux impôts communautaires envisagés ne sont pas mis en œuvre - car cela sera politiquement et techniquement très difficile - les États seront mis à contribution.

Surtout, la mise en commun de ressources pour les redistribuer entre pays européens dans une logique de solidarité ne pourra pas aller beaucoup plus loin sans que les pays du Sud de l’Europe ne mettent en œuvre des réformes qu’ils ont beaucoup de mal à accepter. Il n’est en effet pas certain que l’Allemagne et les pays dits frugaux privilégient indéfiniment la solidarité à la responsabilité. La cohésion de l’Union européenne est fragile et si les signes de cette fragilité devenaient trop forts, la prime de risque des emprunts français pourrait fortement monter et rendre notre dette insoutenable.

Nous devrons donc reprendre le contrôle de la dette publique en ramenant le déficit à un niveau raisonnable, ce qui impose de ne pas dégrader sa composante structurelle par des mesures de relance. Il faut certes soutenir et relancer l’activité par des mesures budgétaires massives, mais elles doivent rester temporaires. Les revalorisations salariales dans la fonction publique hospitalière, qui sont légitimes, devraient donc être accompagnées de mesures visant à améliorer l’efficacité du système de santé ; la baisse des impôts de production est une erreur de politique économique, bien qu’elle permette d’améliorer la compétitivité des entreprises et donc de sauver des emplois, parce qu’elle est pérenne et risque fortement d’obliger un jour à relever les impôts.

 

Copyright : Ludovic MARIN / POOL / AFP

 

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