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Comment l’Europe réplique à la Chine

BLOG - 11 Septembre 2020

Par Institut Montaigne

À quelques jours du sommet virtuel UE-Chine des 13 et 14 septembre, retrouvez les recommandations politiques formulées par François Godement, conseiller pour l’Asie à l’Institut Montaigne, dans la note Chine : les répliques de l’Europe.

La résilience de l’Union européenne (UE) est presque autant mise à l’épreuve, en cette année 2020, par les relations qu’elle entretient avec la Chine que par sa réponse économique à la pandémie de coronavirus. À cela, il y a de bonnes raisons.

2020, année officiellement désignée comme l’année "UE-Chine", coïncide également, en ce second semestre, avec la présidence allemande de l’Union européenne. 2020 est aussi une année où plusieurs décisions européennes auront un impact significatif sur les relations avec la Chine. L'UE semble de plus en plus capable de mettre en place un éventail de politiques économiques défensives. Face à l’échec des discussions visant à faire évoluer les politiques chinoises, elle a, en juin dernier, utilisé la tenue d’un sommet virtuel avec Xi Jinping et le Premier ministre chinois Li Keqiang pour mettre en évidence la longue liste de ses divergences avec la Chine ; elle a aussi mis en demeure la partie chinoise à traduire ses paroles en actes.

La fin des grapillages chinois en Europe

Ces dernières années ont été marquées par une nette amélioration de l'unité et de la coordination au sein de l'Union s’agissant des enjeux défensifs (commerce, investissements étrangers et technologies essentielles). La Commission européenne a publié des directives précises sur les enjeux critiques de sécurité pour les réseaux 5G à venir et le nouveau règlement de l’UE établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers devrait entrer en application en octobre 2020. De plus, sous l’effet des inquiétudes quant au risque de ventes au rabais d’actifs d’entreprises européennes vulnérables comme conséquence de la pandémie, l'Union européenne et certains États membres élaborent des nouvelles lignes directrices ou des règles temporaires visant à encadrer ces rachats financiers par des acteurs non européens. Le 17 juin dernier, la Commission européenne est allée jusqu’à adopter un livre blanc pour "s’attaquer aux distorsions générées par les subventions étrangères" dans le marché intérieur. Les menaces cyber et la désinformation sont, quant à elles, des enjeux de plus en plus fréquemment abordés.

Défier la préférence chinoise pour l’absence de changement

Un premier sommet sino-européen virtuel a été avancé au 22 juin. Il n'y a tout simplement pas eu suffisamment d’interactions au cours des mois de confinement et aucun signe tangible de bonne volonté n’a émergé du côté chinois, si ce n'est de très vagues déclarations. Le sommet de Leipzig avec les 27 États membres, pensé comme une opportunité au service de l’accord d’investissement tel qu’imaginé par Angela Merkel, a été reporté sine die. En lieu et place, un nouveau sommet virtuel est organisé les 13 et 14 septembre, avec seulement les participants institutionnels européens (Commission et présidence du Conseil européen). La Chine a tenté de préparer le terrain avec des envoyés diplomatiques - sans faire de concessions apparentes, et au prix de polémiques que soulèvent aussi ses actions géopolitiques (Xinjiang, Hong Kong). Les deux partenaires semblent aussi dans l'expectative des élections américaines de novembre.

Les dirigeants européens font désormais publiquement part de leurs désaccords avec la Chine sur un éventail très large de problématiques : Hong Kong, les droits de l'Homme, la cybersécurité, et le rappel d’une requête de longue date, à savoir l’instauration des conditions d’un accès équitable et réciproque au marché chinois.

Cela a poussé les dirigeants européens à s’éloigner à la fois de l’engagement avec la Chine et de moins afficher une indépendance voire une équidistance entre la Chine et les États-Unis. Ils prennent conscience que la Chine ne ressent plus le besoin d’un accord urgent avec l’Union européenne. Afin de concrétiser la promesse d’une "Commission géopolitique", les dirigeants européens font désormais publiquement part de leurs désaccords avec la Chine sur un éventail très large de problématiques : Hong Kong, les droits de l'Homme, la cybersécurité, et le rappel d’une requête de longue date, à savoir l’instauration des conditions d’un accès équitable et réciproque au marché chinois. Sur d’autres dossiers comme la réforme de l’OMC, le changement climatique et l’allègement de la dette des pays durement touchés par la crise sanitaire, ils ont également souligné le besoin d’une action chinoise. La note Chine : les répliques de l’Europe, d’abord publiée en langue anglaise en juin 2020, explique comment l’Union européenne en est arrivée à ces positions tout en renforçant son volet de mesures défensives.

Dans toute négociation importante, la première escale pour la Chine est Washington

Quoique les analystes chinois puissent dire d'un potentiel déclin américain, le respect dont fait preuve la Chine à l’égard du pouvoir décisionnaire de Washington l’emporte sur toute propension à faire des concessions pour "apaiser" l'Europe. Cela est dû aux dépendances réelles de la Chine vis-à-vis des États-Unis. La politique étrangère de la Chine est menée sur la base de la force relative et se fonde de plus en plus sur la prise de risques calculés. L'Europe, avec son équilibre entre coopération et aveu d’une rivalité systémique, son goût de la nuance et des réponses proportionnées, ses limites institutionnelles, ses divisions internes, une attention militaire qui se concentre sur son pourtour en crise, semble bien moins susceptible de porter préjudice à la Chine.

Les dirigeants européens dans l’embarras

Régulièrement, les partenaires qui souhaitent nouer ou renouer le dialogue avec la Chine dressent une liste de questions sur lesquelles ils attendent une certaine convergence de la part de la Chine, convergence qui serait fondée sur les intérêts propres de cette dernière. En réalité, le seul terrain d’entente est un engagement partagé mais vague en faveur du multilatéralisme et des institutions multilatérales. La convergence entre les deux parties sur la nécessité de mettre en œuvre l'accord nucléaire iranien de 2015 a peut-être été le seul point positif d’une longue liste de contentieux. En mars 2019, face aux promesses non tenues, le nouveau document stratégique de la Commission a énuméré dix points d'actions concrètes à réaliser dans un délai d'un an. L’UE poursuit pleinement ceux des points d'action qu'elle peut mettre en œuvre seule, indépendamment de la Chine.

Néanmoins, tous les États membres ne sont pas prêts à payer le prix d'une position de négociation forte face à l'entêtement et à l’influence de la Chine. Cette hésitation transparaît dans certaines déclarations face aux virulentes actions récemment menées par la Chine. La Suède est le seul État membre à avoir plaidé en faveur de sanctions après l’annonce par la Chine de la transposition à Hong Kong de sa loi sur la sécurité nationale. Au crédit de l’Union européenne, son Haut Représentant pour les Affaires étrangères n’a pas tardé à prendre la parole et regretté que la décision chinoise ne soit conforme "ni à ses engagements internationaux, ni à la loi fondamentale de Hong Kong". Ces hésitations européennes rappellent la difficulté de l’UE à atteindre l’unité sur le temps long pour une position forte vis-à-vis de la Chine et la préférence des institutions européennes pour des politiques mixtes, avec en même temps coopération, compétition et rivalité systémique.

La Chine fait le pari d’une reprise économique forte pour panser les plaies sociales

Il est trop tôt pour prévoir la manière dont cette année exceptionnelle suivra son cours pour les économies européenne et chinoise. Le PIB chinois corrigé des variations saisonnières a en effet chuté de 9,8 % au premier trimestre 2020, contre une baisse de 3,3 % à l’échelle de l’Europe des 27. À en juger par les chiffres du commerce extérieur chinois, le fameux "second choc", soit l’impact d’une demande extérieure moindre sur l’économie chinoise, n’est pas si fort qu’on ne l’aurait prédit. Dans l'ensemble, au premier semestre 2020, on constate un pic des exportations de produits médicaux liées à la pandémie, conséquence à court terme de la "diplomatie des masques" menée par une Chine qui a tiré parti de la dépendance du reste du monde pour s'assurer une source majeure de profit commercial. Ce que la ventilation des échanges par catégorie met aussi en évidence, c'est que la Chine, à l’instar d'autres fournisseurs d'Asie orientale, a vu ses exportations décoller dans le secteur du numérique et des télécommunications. En juillet et août 2020, ses excédents commerciaux atteignent des montants record, et la Chine accroît sa part du marché mondial.

Cette tendance inattendue s’est doublée, face aux risques de découplage et de retrait des investissements étrangers, d'une attitude "extrêmement chaleureuse" de la part des responsables nationaux et locaux envers les entreprises étrangères. Depuis avril 2020, le ministère du Commerce chinois est à la tête de nombre de ces initiatives qui visent à se prémunir contre le risque d’une diversion des chaînes d'approvisionnement en Chine, après les nombreux appels à limiter la dépendance à l'égard de la Chine. Bien que tout cela puisse sembler être le programme idéal pour une négociation avec l'UE fondée sur la réciprocité, cela n’est pas le cas : ces décisions chinoises restent unilatérales, locales et facilement révocables.

Le PIB chinois corrigé des variations saisonnières a en effet chuté de 9,8 % au premier trimestre 2020, contre une baisse de 3,3 % à l’échelle de l’Europe des 27.

La quête européenne d’une autonomie stratégique et la question du découplage

Les dirigeants chinois voient bien sûr dans l’idée d’une démondialisation de facto ou d’un découplage volontaire de la part de l’UE un risque majeur. L’Europe connaît une vague d’arguments plaidant soit pour la diversification des fournisseurs, soit pour la relocalisation. La pénurie des fournitures médicales qui a marqué les débuts de la pandémie a eu l’effet d’un électrochoc qui s’est propagé dans les opinions publiques européennes. Les partisans d'une politique industrielle nationale ou européenne ont ainsi bénéficié d’un nouvel élan. La relocalisation, qu’elle soit pensée au niveau européen ou sur un fondement national, apparaît comme un prolongement des politiques défensives mises en place par l’UE. Cela peut également servir d'avertissement aux dirigeants chinois et les inviter à comprendre que les mesures visant à indigéniser la production industrielle chinoise et l'absence d'accès réciproque peuvent susciter des initiatives de découplage de la part de partenaires autres que les États-Unis.

Dans ce jeu de patience qui a repris, la Chine possède un avantage évident. Cette quête d’une "autonomie stratégique" européenne peut être interprétée par certains, que ce soit en Europe ou en Chine, comme signalant aussi un virage éloignant l’Europe des États-Unis. Le fait que la Chine attende l’issue de l’élection présidentielle américaine est une réponse parfaite au dilemme et à la faiblesse de la partie européenne. L’Europe n’est pas en mesure d’obtenir par elle-même de la Chine un accord et n’entrevoit pas actuellement un chemin commun avec les États-Unis.

Recommandations politiques

Qui peut reprocher aux dirigeants chinois de penser que la relation Chine-Europe est satisfaisante en l’état ? Il appartient désormais aux Européens de promouvoir leurs propres intérêts et valeurs à l'épreuve de la Chine. Des signes de convergence et de coopération de Pékin sur certaines questions seraient certainement bienvenus ; l'Europe ne doit pas pour autant se reposer sur cet espoir. Le registre "franc et intense" adopté par les Européens lors du sommet virtuel UE-Chine du 22 juin est un nouveau départ. L'acceptation de cette dure réalité conduit aux recommandations politiques suivantes :

Abandonner nos illusions.

L’époque d’une Chine tard venue et faible d’un point de vue économique, préférant éviter les conflits, est révolue.

L’époque d’une Chine tard venue et faible d’un point de vue économique, préférant éviter les conflits, est révolue. La Chine est forte désormais et la rivalité systémique est bien en réalité, sous Xi Jinping, l’angle avec lequel le Parti communiste chinois voit le monde. La politique étrangère de la Chine est menée sur la base de rapports de force et d’une prise croissante de risques calculés. L'Europe peut penser qu'elle est suffisamment éloignée de la Chine, mais en cas de conflit, sa vulnérabilité est réelle, tant elle dépend de l'intégration, des chaînes d'approvisionnement et du respect de règles globales.

Se préparer, à court terme, à des promesses chinoises non tenues.

Dans un monde idéal, les questions climatiques et environnementales ou les préoccupations actuelles en matière de santé et de vaccins devraient nous unir. Ce n’est pas le cas. La Chine mène toujours une politique énergétique axée sur le carbone, avec le charbon ("propre"…) comme élément central. Nos autres objectifs de coopération - multilatéralisme, dénucléarisation, cybersécurité - n’ont absolument pas été atteints, à l'exception du soutien à l'accord nucléaire iranien de 2015. La préférence chinoise pour un horizon déclaratif de long terme se fonde, une fois de plus, sur le désir de gagner du temps et d’éviter les engagements juridiquement contraignants. L’absence de changement est l’option préférée de Pékin.

Diversifier les approvisionnements stratégiques, évaluer les priorités et les coûts d’une relocalisation en Europe.

À long terme, les politiques visant à diversifier les chaînes d'approvisionnement essentielles en dehors de la Chine sont judicieuses pour l'Europe, tout comme la relocalisation de certains secteurs manufacturiers. Mais garantir la sécurité des approvisionnements et des technologies critiques a un coût ; prenons, par exemple, le prix des médicaments pour les systèmes de santé. Nous pouvons peut-être prendre en charge cette dépense dans ce secteur essentiel. Mais l'extension de la relocalisation à d’autres secteurs nécessite soit d'importants gains de productivité, soit une réduction des coûts de main-d'œuvre, soit enfin un recours au protectionnisme au détriment de notre niveau de vie.

Parler d’une voix forte si l’on souhaite avoir une emprise sur la Chine.

Lorsque la Chine prend de nouveaux risques, les messages mitigés et les déclarations équilibrées de l'Europe ne sont tout simplement pas à la hauteur des circonstances et sont très souvent mal interprétés, volontairement ou non, par les dirigeants chinois. Le langage de la coopération est facilement détourné pour le rendre conforme aux objectifs et à l'idéologie de la Chine.

S’orienter, dans la mesure du possible, vers des règles contraignantes pour les États membres.

Le filtrage des investissements, le blocage des acquisitions agressives, un outil de l'UE permettant de sanctionner les subventions d'État aux entreprises non européennes ou qui utilisent des pays tiers à des fins de dumping, une approche unifiée de la sécurité des télécommunications et des réseaux numériques sont autant d'initiatives européennes louables. Les Européens doivent accepter que ces mesures s’imposent davantage aux États membres.

Se tourner vers les démocraties sans pour autant chercher des points de vue identiques.

L'Europe doit cesser de tenter de convaincre la Chine et se tourner bien davantage vers les démocraties. Une ligue des démocraties est un concept idéaliste étant donné les différences d'intérêts et de valeurs qui existent entre elles. Pourtant, tirer un trait d’équivalence avec la Chine ou d'autres autocraties ne sert qu'à fragmenter et à accélérer la crise de la démocratie et à aider les partisans de l'autoritarisme. Bien montrer la singularité de la politique chinoise dans le cadre international est utile. Pour cela, il ne faut pas exiger d’autres un multilatéralisme parfait, qui ne fonctionnera pas si nous sommes les seuls à y adhérer.

 

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