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Le retrait unilatéral des Etats-Unis de l’Accord de Vienne, annoncé par M. Trump au mois de mai 2018, marque le retour des sanctions américaines contre l’économie iranienne. Celles-ci reposent sur l’extraterritorialité du droit américain, et posent la question de l’indépendance de la politique étrangère et commerciale de l’Union européenne vis-à-vis de Washington. Eric Chaney, conseiller économique à l’Institut Montaigne, répond à nos questions concernant les conséquences économiques de ce retrait pour l’Union européenne et le marché du pétrole.
L’Union européenne et ses pays membres permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU ont décidé de continuer à appliquer l’accord de non-prolifération nucléaire avec l’Iran (JCPOA), rejoints en cela par la Russie et la Chine. L’imposition de sanctions commerciales contre l’Iran et la menace de mesures de rétorsion contre toute entreprise ayant des relations commerciales avec une entité iranienne a renforcé la position américaine, poussant l’UE à trouver une parade. L’Iran en a d’ailleurs fait une condition nécessaire à son propre respect de l’accord : parmi les sept conditions mises en avant par le leader politico-religieux de ce pays, figurent le maintien de relations d’affaires avec les banques iraniennes, et l’achat de pétrole iranien.
En réalité, l’UE n’a pas encore mis en œuvre de plan de contournement des sanctions américaines. Dans un premier temps, il s’agit de poursuivre les relations commerciales avec l’Iran pour les biens non sanctionnés (alimentation, médicaments), qui passent nécessairement par des banques iraniennes et européennes, sans risquer que ces dernières ne soient visées par les États-Unis. Comme l’essentiel des échanges d’informations associés aux règlements interbancaires passent par le système SWIFT (une coopérative de droit belge réunissant les plus grandes banques mondiales), le premier objectif est de sécuriser SWIFT. Déjà, en 2012, SWIFT avait dû, sur injonction du Conseil Européen, déconnecter de son réseau plusieurs banques iraniennes qui l’avaient utilisé pour contourner les sanctions de l’époque. Depuis l’accord JCPOA, ces banques ont été ré-admises, mais on voit mal comment l’UE pourrait empêcher les États-Unis, dont les banques participent à SWIFT et ont accès à ses échanges, d’agir contre les banques européennes par ce canal coopératif par essence.
En réalité, l’UE n’a pas encore mis en œuvre de plan de contournement des sanctions américaines.
D’où le projet plus ambitieux d’établir un système de paiement dédié aux transactions avec des pays visés par des sanctions initiées à l’extérieur de l’Union, un "véhicule spécial" (special purpose vehicle, SPV) détenu par les pays membres (ou certains d’entre eux) et où des transactions en euros avec des entités iraniennes intermédiées par des banques de l’Union pourraient avoir lieu.
Une version encore plus ambitieuse de ce SPV aurait une licence bancaire et aurait ainsi accès à la BCE et son système de règlement-livraison interbancaire Target. Le but explicite d’un tel véhicule serait de contourner complètement le circuit dollar, de permettre à l’Iran de libeller ses exportations de pétrole en euros et ainsi de pouvoir acheter des biens et services facturés en euros.
La volonté politique exprimée par ce projet — à ce stade, ce n’est qu’un projet — est aussi nécessaire que louable, mais son efficacité est discutable. Le principal argument des États-Unis est de type dissuasif : "si vous faites des affaires avec l’Iran, attendez-vous à de grosses difficultés pour en faire aux États-Unis". Que l’énoncé brutal de cette loi du plus fort soit choquant n’enlève rien à son efficacité, et l’on voit mal comment des entreprises européennes pourraient l’ignorer, à part, peut-être, certaines entreprises spécialisées sur le marché iranien.
Cela fait bien longtemps que la France dénonce le "privilège exorbitant" que le rôle de monnaie mondiale du dollar américain confère aux États-Unis, sans que cette dénonciation ne se soit accompagnée de propositions réalistes pour le réduire. Le lancement de l’euro a relancé cet objectif, aujourd’hui repris par les fédéralistes comme Jean-Claude Juncker, mais aussi évoqué par certains politiques allemands, sensibles aux opportunités commerciales offertes par le marché iranien. Pour autant, il y a loin de la coupe aux lèvres. Il est vrai que le dollar américain est LA monnaie de réserve internationale, dans un sens qui va plus loin que la seule détention de réserves de change par les banques centrales des différents pays du monde. C’est la Réserve fédérale américaine (Fed) qui est, de facto plutôt que de juris, le pourvoyeur en dernier ressort de la liquidité nécessaire au fonctionnement des marchés financiers mondiaux. On l’a bien vu fin 2008 lorsque, pour éviter l’effondrement financier international qu’aurait provoqué l’intense demande mondiale de dollars si elle n’avait pas été satisfaite, la Fed a ouvert des lignes de swaps illimités avec un grand nombre de banques centrales, dont la BCE et la Banque Nationale de Suisse. De son côté, la BCE, qui utilisa ces lignes de swaps pour les besoins des banques européennes, s’est montrée très prudente lorsqu’il s’est agi de demande d’euros, comme en témoigne ses réticences vis-à-vis de la Hongrie, de la Pologne et de la Lettonie à la même période. On ne saurait le lui reprocher, car, à la différence de la Fed ou de la PBC (banque centrale chinoise), la BCE n’est pas garantie par un Etat, et doit constamment se poser la question des risques posés par ses décisions d’octroi de liquidités, ou d’acquisition d’actifs.
Pour s’affranchir de la dominance du dollar et des risques de sanctions extraterritoriales, la Chine a suivi l’exemple américain pour internationaliser le renminbi (monnaie chinoise), en ouvrant des lignes de swaps auprès de sa banque centrale (PBC) pour de nombreuses banques centrales de partenaires commerciaux.
Vouloir s’affranchir du dollar dans le monde d’aujourd’hui me paraît être plus une posture politique qu’une possibilité pratique.
On pourrait être tenté de dire que, si la PBC le fait, pourquoi pas la BCE ? A nouveau, la différence est que la PBC est l’instrument de l’Etat chinois, lui-même producteur de l’actif de référence pour le marché chinois, les obligations d’Etat, ce qui n’est évidemment pas le cas de la BCE. Cela n’empêche d’ailleurs pas l’euro d’avoir un rôle international bien plus important que le renminbi, pour des raisons tout à fait fondamentales que la Chine n’est pas près de satisfaire : un taux de change flexible, la libre circulation des capitaux, et le respect de l’état de droit.
En conclusion, vouloir s’affranchir du dollar dans le monde d’aujourd’hui me paraît être plus une posture politique qu’une possibilité pratique. Si un jour, l’euro devenait une source concurrente de liquidité internationale, cela signifierait que l’union monétaire aurait beaucoup avancé vers une union politique qu’il me semble bien hasardeux de prévoir, aujourd’hui.
Laissons un instant de côté la dimension politique de la réimposition de sanctions par les États-Unis, programmée pour le 4 novembre. A cette date, et sous réserve de développements imprévus, tout négoce lié aux exportations de pétrole iranien devrait tomber sous le coup des sanctions américaines. Pour tenter de limiter les effets de court terme de ce boycott, l’Iran a fortement accéléré ses exportations de brut et chargé une dizaine de super tankers (VLCC pour Very Large Crude Carriers), dont la destination, difficile à suivre puisque certains d’entre eux débranchent parfois leurs transpondeurs, semble être la Chine et/ou l’Inde. La Chine a d’ailleurs clairement indiqué qu’elle comptait bien acheter du pétrole iranien, en libellant les transactions en renminbi. S’il est difficile pour les États-Unis de bloquer totalement les exportations iraniennes, la majeure partie d’entre elles le sera, à mon avis, réduisant drastiquement les ressources en devises de la République islamique. Toute la question est alors de savoir comment l’équilibre offre/demande sur le marché mondial du brut sera réalisé, sachant qu’il pourrait "manquer" environ 2 mb/j (millions de barils par jour), soit environ 10 % du commerce international de brut.
L’Arabie saoudite, évidemment favorable aux sanctions américaines, a certifié qu’elle pourrait augmenter sa production de pétrole
L’Arabie saoudite, évidemment favorable aux sanctions américaines, a certifié qu’elle pourrait augmenter sa production de 10,5 à 12 mb/j, ce qui n’est pas totalement convaincant, étant donné le secret qui entoure les sites de production saoudiens. De plus, le Royaume pourrait tenter d’utiliser son rôle tampon sur le marché pour bloquer d’éventuelles sanctions à la suite de l’assassinat de l’éditorialiste Jamal Khashoggi. Pourtant, le marché ne s’alarme pas outre mesure, puisque, par exemple, le prix du baril de Brent est retombé à 80$, après être monté à 86$ début octobre.
En réalité, la montée du prix du pétrole a pour principal effet de stimuler la production de pétrole dit "technologique" ou "non-conventionnel", aux États-Unis en particulier. C’est bien ce qui s’est produit après chaque choc pétrolier (1973 et 1979), avec une différence importante : les progrès technologiques qui permettent l’exploitation de pétrole de schiste ont été massifs et ont réduit considérablement l’investissement nécessaire à la mise en service de nouveaux sites. D’une certaine façon, ce sont les États-Unis qui sont devenus le nouveau "producteur marginal" — entendons celui qui peut équilibrer le marché — rôle tenu jusque-là par l’Arabie saoudite.
On ne peut néanmoins exclure le risque d’un fort renchérissement du prix du pétrole, eu égard aux circonstances politiques. Rappelons qu’en 2007-2008, le prix du baril s’était envolé jusqu’à atteindre 145$ en raison d’une possible action militaire israélienne contre les sites d’enrichissement d’uranium iraniens, action que l’administration Bush avait finalement décidé de ne pas soutenir logistiquement. Or la position du nouveau conseiller à la sécurité du président américain, John Bolton, est connue pour être très dure vis-à-vis de l’Iran, comme l’était celle du vice-président Dick Cheney en 2007. La démission de Nikki Haley, ambassadrice des Etats-Unis à l’ONU et qui était généralement considérée comme ayant une influence modératrice sur le président américain, laisse le terrain libre aux ultras, qui pourraient être tentés par une option militaire, en cas d’attitude provocatrice de l’Iran. Même si ce scénario a une faible probabilité aujourd’hui, ce serait une erreur de l’ignorer totalement pour les deux ans à venir.
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