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Projet de loi pouvoir d’achat : très coûteuses, quelles mesures valent le coup ?

Analyses - 7 Juillet 2022

Du pouvoir d’achat pour tous les Français

Notre premier défi - et je sais que cela fait consensus parmi nous - c’est de répondre à l’urgence du pouvoir d’achat” a déclaré la Première ministre, Elisabeth Borne, hier, lors de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale. 

Le projet de loi sur le pouvoir d’achat est présenté aujourd’hui en Conseil des ministres. Ce sujet, qui a cristallisé les débats lors de l’élection présidentielle puis des élections législatives, constitue désormais le point névralgique de l’action gouvernementale. Avec une inflation estimée par l’Insee à 5,8 % sur un an en mai 2022 - contre 8,1 % en moyenne dans la zone euro - la hausse des prix pourrait s’installer durablement dans le paysage économique français et même atteindre les 7 % en septembre prochain.

Par ce projet de loi, le gouvernement entend donc mettre en œuvre de nombreuses - et nécessairement coûteuses - mesures afin de préserver la cohésion sociale et le pouvoir d’achat de tous les Français. “Tous” car la population éligible est potentiellement très large : la suppression de la redevance audiovisuelle - dont le coût est estimé à près de 3,2 milliards d’euros par an - ou encore la remise de 18 centimes d’euros par litre à la pompe - pour un coût de 3 milliards d’euros par an, au minimum - devraient ainsi bénéficier à la quasi-totalité des ménages. 

Ce projet de loi s’adresse également à la majorité des travailleurs : salariés, fonctionnaires et indépendants.

Ce projet de loi s’adresse également à la majorité des travailleurs : salariés, fonctionnaires et indépendants. Les salariés du secteur privé pourraient bénéficier du triplement du plafond de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (PEPA) ou prime “Macron” versée par l’employeur, promesse de campagne du “président-candidat”. Nous avions chiffré le coût de cette proposition à 6 milliards d’euros par an.

De leur côté, les indépendants pourraient voir baisser leurs cotisations sociales au niveau du Smic - pour un coût sur les finances publiques de 240 millions d’euros par an. Enfin, dans la fonction publique, le gouvernement entend résoudre les difficultés liées au pouvoir d’achat en augmentant le point d’indice des fonctionnaires de 3 %, ce qui pourrait coûter environ 6 milliards d’euros.

Enfin, au cœur de ce texte pour le pouvoir d’achat des Français figurent également des mesures liées à la protection sociale. La revalorisation de 4 % des pensions de retraites pour rattraper le rythme de l'inflation - coût estimé à près de 5 milliards d’euros sur les six derniers mois de 2022 -  et l’augmentation du minimum contributif à 1 100 € par mois - pour un coût de 2,7 milliards d’euros - en constituent des piliers. Et ce n’est pas tout : une revalorisation de 4 % devrait s’appliquer pour la plupart des prestations familiales et minima sociaux, alors que les aides personnalisées au logement devraient augmenter de 3,5 %, pour compenser (en partie) la hausse du prix des loyers. Le plafond de l’exonération d’impôt sur le revenu de la prime transport devrait être doublé, tandis que les conditions pour y être éligible seront assouplies. La transformation du RSA en revenu conditionné à 15 à 20 heures d’activité par semaine devrait, quant à elle, coûter environ 2 milliards d’euros, en permettant un élargissement du taux de recours des bénéficiaires potentiels.

Une addition (très) salée

Si le contexte inflationniste et les conséquences sociales qui en découlent peuvent légitimer de telles mesures en faveur du pouvoir d’achat des Français, ces annonces ont un coût non négligeable et nuisent au retour à l’équilibre de nos finances publiques.

Un coût alourdi par les potentiels compromis avec les Républicains et la NUPES…

Le coût total des mesures de ce projet de loi s’élèverait à au moins 25 milliards d’euros supplémentaires par an. Mais les compromis qu’entraînera nécessairement la composition actuelle de l’Assemblée nationale pourraient alourdir encore davantage l’impact sur les finances publiques. À titre d’exemple, la proposition des Républicains de ramener le prix à la pompe à 1,5 euro par litre pourrait représenter une charge comprise entre 5 et 10,7 milliards d’euros par an, en fonction de ses modalités de mise en œuvre - subvention ou baisse des prélèvements obligatoires sur le carburant - tandis que l’augmentation du SMIC à 1 500 euros net, soutenue par la NUPES, alourdirait la facture de 3,6 milliards d’euros par an

Selon les compromis faits par le Gouvernement, le seul projet de loi aurait donc un coût total estimé entre 31,7 à 42,4 milliards d’euros, qui viendront grossir le déficit annuel des administrations publiques.

… qui s’ajoute aux décrets pris par le Gouvernement et à venir…

Ces propositions s’ajoutent à celles du plan de résilience économique et sociale adopté au mois de mars dernier, dont le coût annuel pourrait être d’une vingtaine de milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques. La poursuite du gel du prix du gaz, décidée par décret le jeudi 23 juin, ferait monter l’addition d’environ 10 milliards d’euros. L’aide alimentaire d’urgence, qui devrait faire l’objet d’un décret, pourrait coûter environ 1 milliard d’euros par an.

L’ensemble des mesures de pouvoir d’achat prises en ce début de quinquennat augmenterait donc le déficit de 42,7 à 53,4 milliards d’euros, a minima.

avec des marges de manœuvre budgétaires de plus en plus restreintes, malgré l’inflation !

Première précision : si ce projet de loi coûterait plus de 53 milliards d’euros, il s’agit toutefois d’un coût nominal, non réel, qui doit être analysé à la lumière de l’inflation. 
 

L’ensemble des mesures de pouvoir d’achat prises en ce début de quinquennat augmenterait donc le déficit de 42,7 à 53,4 milliards d’euros, a minima.
 

Toutes choses égales par ailleurs, l’inflation signifie également une hausse potentielle des recettes publiques. Dans ces conditions, ces mesures d’urgence de pouvoir d’achat pourraient - dans un premier temps - ne pas accroître le déficit public (en % du PIB).

Ceci étant dit, ces dépenses supplémentaires s’inscrivent dans une trajectoire inquiétante pour les finances publiques de notre pays. La Cour des comptes le soulignait récemment, même hors mesures de soutien et de relance liées à la crise, l’augmentation des dépenses de l’État - + 5,1 % en 2021 - est bien réelle et ce tendanciel croissant des dépenses constitue un vrai risque pour la crédibilité de la signature française. À cet égard, pour la première fois depuis plus de 10 ans, les intérêts de la dette ont même augmenté - de près de 2 milliards d’euros en 2021 - alors même que la Banque centrale européenne a annoncé en juin dernier un relèvement de ses taux d’intérêt directeurs dès juillet prochain afin de lutter contre l’inflation.

Toutefois, il convient également de garder un œil sur le cycle économique : un choc d’offre à l’horizon de la fin d’année est hautement probable, ce qui pourrait nous conduire dans une phase de récession. Dès lors, conduire une politique budgétaire restrictive visant à consolider d’ores et déjà nos finances publiques pourrait s’avérer contre-productive voire nuisible. La ligne de crête - entre inflation et cycle économique - est donc mince et nécessite un pilotage accru de nos finances publiques.

Pérennisation et triplement du plafond de la PEPA : la fausse bonne idée ?

Revenons sur la Prime exceptionnelle pour le pouvoir d’achat (PEPA). Si la mesure semble, de prime abord, particulièrement intéressante pour le pouvoir d’achat des salariés, la pérennisation et le triplement du plafond de la PEPA constituent aussi un risque certain : celui de cannibaliser les dispositifs d’intéressement et de participation, pourtant seuls outils capables de répondre efficacement au problème du partage de la valeur.

Dans un rapport publié hier, Partage de la valeur : salariés, entreprises, tous gagnants !, l’Institut Montaigne souligne en effet le risque parasitaire d’une pérennisation et d’un élargissement du recours de la PEPA sur les dispositifs de partage de la valeur en France. 

Tout d’abord, la PEPA représente un risque à court terme en se substituant aux primes ordinaires et aux salaires. Une étude de l’Insee a d’ailleurs montré qu’en 2019, la distribution de la PEPA a effectivement remplacé des hausses de rémunération et le versement de primes individuelles dans le secteur privé. Au lendemain de la crise des Gilets jaunes, c’est ainsi entre 15 et 40 % des 2 milliards d’euros versés au titre de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat qui se seraient substitués à des rémunérations qui auraient été versées quoiqu’il arrive, à savoir des primes ou des augmentations de salaire. Et ces substitutions ne sont pas anodines : les primes individuelles versées par les employeurs sont ainsi prises en compte dans le calcul des droits à la retraite des salariés - alors que la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat ne l’est pas - et sont soumises à l’impôt, contrairement à la PEPA..

Les risques de cannibalisation de cette mesure sont toutefois particulièrement significatifs sur les dispositifs qui distinguent la France du reste du monde en matière de partage de la valeur : l’intéressement et la participation. La PEPA, qui possède d’indéniables avantages socio-fiscaux - elle n’est pas soumise au forfait social, ni aux prélèvement sociaux, ni à l’impôt sur le revenu - constitue ainsi une véritable concurrence déloyale à l’intéressement et à la participation dont les objectifs sont pourtant bien plus ambitieux : partager durablement la valeur créée entre les entreprises et les salariés.

L’Institut Montaigne recommande donc de relier cette PEPA aux dispositifs existants en matière d’épargne salariale

L’Institut Montaigne recommande donc de relier cette PEPA aux dispositifs existants en matière d’épargne salariale, en intégrant cette prime “exceptionnelle” à des suppléments d’intéressement et de participation.  Les pouvoirs publics devraient, enfin, investir dans la promotion des dispositifs existants et privilégierla simplification et la stabilisation des régimes actuels plutôt que d’essayer d’en pérenniser de nouveaux qui n’ont pas fait leur preuve.

Car seul un investissement de long terme sur des outils capables de répondre simultanément aux problématiques de pouvoir d’achat et d’épargne est en mesure d’assurer un équilibre durable du partage de la valeur ajoutée entre les entreprises et les salariés.

 

BERTRAND GUAY / AFP

 

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