Présidentielle 2022 : rebâtir nos ambitions pour la politique du logement

La question du logement social quant à elle est particulière, mais demande là encore une réflexion dépassant les seuls objectifs chiffrés. Notre modèle se caractérise par son caractère généraliste - environ deux-tiers des Français sont en théorie éligibles à un logement social - sans répondre suffisamment aux besoins des publics les plus modestes. D’après l’Agence nationale de contrôle du logement social, les demandeurs les moins modestes accèdent plus facilement au logement social, avec un taux d’attribution de 14 % contre 7 % pour les ménages les plus défavorisés. Dès lors, quelle est l'effectivité de ce modèle pour répondre à la demande des ménages les moins favorisés, à l’heure où ceux-ci doivent patienter en moyenne 1 an et 2 mois (3 ans à Paris) en 2019 avant de bénéficier d’un logement social ? 

Sur ce sujet, la candidate Valérie Pécresse préconise une réduction de la TVA sur la construction des logements sociaux, de 10 à 5,5 %. Cette mesure serait ainsi de nature à favoriser la construction de logements sociaux, au profit notamment des ménages en situation de mal-logement. À rebours de cette logique, la proposition du candidat Eric Zemmour de supprimer la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) peut faire l’objet de critiques du fait de sa radicalité. En effet, par son article 55, la loi SRU oblige certaines communes à disposer de 20 % à 25 % de logements sociaux sur leur territoire, dans un objectif d’équilibre territorial, de justice et de mixité sociale. Or, la situation reste très contrastée dans les communes où s’impose la loi SRU. Certaines peinent à atteindre leurs objectifs alors que d’autres concentrent plus de 60 % de logements sociaux. Cette loi a toutefois permis de stimuler la construction de logements sociaux (188 587 logements sociaux ont été produits dans des communes soumises à la loi SRU entre 2014 et 2016, soit plus de 50 % de la production totale de logements sociaux en France), et il convient de rappeler que notre modèle généraliste de logement social recouvre divers types de logements sociaux, ce qui permet de loger un Français sur six, dont une grande partie de classes moyennes. 

Or, l’existence de ce mécanisme coercitif n’a jusqu’à présent pas eu d’effet notoire sur la demande de logement social, rien ne permet d’affirmer que le renforcement de ces sanctions réponde donc à cet objectif. Le débat reste ouvert : l’effort de construction de logements sociaux, particulièrement en zones tendues, est un sujet clé, avec la difficulté de ne pas favoriser la concentration des ménages modestes dans les mêmes territoires.

L’Institut Montaigne invite, avec pragmatisme, à ouvrir un débat - certes difficile, car il interroge sur notre modèle de société - sur ce que devrait être le logement social, les publics auxquels il s’adresse, la mixité sociale, et surtout, la mobilité et les parcours résidentiels qu’il faut encourager. Quelques mesures peuvent être envisagées afin de faire en sorte que le logement social constitue une étape plutôt qu’un objectif dans le parcours de vie des citoyens. La possibilité de recourir à des baux à durée déterminée dans le parc social en zone tendue, où la demande est la plus forte, est par exemple une réflexion intéressante, qui a été énoncée par la candidate Valérie Pécresse, qui souhaite mettre en place un bail de six ans dans le logement social, avec vérification de l’éligibilité du locataire à chaque renouvellement de bail. 

Généraliser l’encadrement des loyers à l’ensemble du territoire 

Une autre proposition qui a été mise en avant par Anne Hidalgo, Yannick Jadot et Jean-Luc Mélenchon consiste à généraliser l’encadrement des loyers à l’ensemble du territoire. Ce dispositif s’applique aux zones tendues et interdit aux propriétaires de fixer un loyer supérieur à un montant maximum. Il est mis en œuvre à titre expérimental par la loi Elan de 2018 dans les communes volontaires, et a été prolongé par la loi Décentralisation, différenciation, déconcentration et simplification (3DS), adoptée définitivement le 9 février 2022. Ce dispositif a donc pour objectif de contenir la hausse des dépenses de logement pour les locataires. La seule expérience significative et que l’on peut évaluer est celle de la ville de Paris qui l’a appliqué d’août 2015 à novembre 2017 avant de le remettre en place en juillet 2019. L’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) en a conclu que ce mécanisme avait, à court terme, réduit de façon modérée le taux de dépassement des plafonds de loyers et freiné la hausse du niveau des loyers dans la commune sans pour autant éradiquer les excès. 

En revanche, les effets sur le long terme d’un tel mécanisme peuvent être contraires aux objectifs recherchés. Des travaux économiques ont démontré que ce type de pratique peut entraîner une réduction de l’offre de logements pouvant aller jusqu’à 15 % à San Francisco. En effet, face à la baisse des rendements locatifs liés à cette mesure, les investisseurs sont enclins à se retirer du marché du logement, faute d’attractivité, ce qui contribue à créer une tension à la baisse sur la production et in fine à une réduction significative du nombre total de logements disponibles, mettant en difficulté les ménages les plus modestes pour se loger. 

Plus largement, si l’existence d’aides publiques à destination des ménages, et notamment des plus précaires, est essentielle pour solvabiliser la demande, l’efficacité des dispositifs d’incitation fiscale, qui atteindront environ 1,4 milliard d’euros en 2022, peut être largement questionnée. Ainsi, l’Institut Montaigne préconise d’acter l’extinction du dispositif Pinel après 2024 et de ne pas mettre en place de système de remplacement. Cela permettra de réfléchir à la définition d’un régime pérenne d’amortissement pour les investisseurs privés, (le "statut" du bailleur privé). Enfin, le retour des investisseurs institutionnels sur le marché du logement est à encourager, c’est une bonne chose pour l’État tant en termes de coût pour les finances publiques que de réponse au besoin de logement. Pour cela, il est nécessaire de simplifier le cadre juridique et de favoriser une plus grande stabilité normative. De manière générale, il convient de regarder de plus près les dispositifs qui pourraient peser sur la dépense publique sans montrer de résultats concrets sur la demande de logements.

Massifier la rénovation énergétique des bâtiments

Enfin, la rénovation énergétique des bâtiments occupe une place importante dans les propositions des candidats, le secteur du logement représentant 20 % des émissions de Gaz à effet de serre. L’envolée des prix de l’énergie et les préoccupations environnementales renforcent l’actualité de cette thématique. De fait, près de 4 Français sur 10 se disent insatisfaits de l’isolation thermique de leur logement, et les Français sont 63 % à juger que les normes dans le secteur de la construction sont indispensables pour protéger l’environnement.

Ces attentes des Français expliquent les propositions des différents candidats, qui avancent des objectifs chiffrés ambitieux pour la rénovation des logements : Jean-Luc Mélenchon propose ainsi l’isolation thermique de 700 000 logements sur cinq ans, de même que Fabien Roussel, tandis que Yannick Jadot propose la rénovation de 800 000 logements en cinq ans. Anne Hidalgo propose quant à elle la mise en place d’une "prime climat" pour inciter à la rénovation énergétique de 760 000 logements chaque année. Le Président candidat, Emmanuel Macron, avance quant à lui l’objectif de rénovation de 700 000 logements par an.

Il y a par ailleurs un enjeu fort de simplification afin de donner accès à ces aides au plus grand nombre - ce qui passe également par un environnement réglementaire stable pour éviter la confusion résultant de la multiplication des dispositifs. Il pourrait alors être intéressant de mettre en place un guichet unique facilitant la demande et la perception des aides. En effet, la stagnation du nombre de travaux de rénovation énergétique aidés entre 2016 et 2019 montre les limites que génère le manque de clarté de cette politique. Au-delà des aspects bénéfiques de la massification des aides, la question du poids que représenteront les incitations à la rénovation pour les finances publiques reste ouverte.

Si la question du logement a progressivement émergé dans le débat présidentiel depuis le début de l’année, il ne fait pas l’objet d’une attention suffisante pour espérer répondre à court-terme aux enjeux fondamentaux que la thématique soulève. Derrière la politique de logement, on retrouve les grandes questions relatives à nos choix de société - qu’il s’agisse de cohésion sociale, d’aménagement et de rééquilibrage du territoire, entre zones denses et moins attractives, ou de transition environnementale. Face aux besoins importants de construction, la France est dorénavant à l’heure du choix. Elle doit parvenir à construire davantage, en utilisant moins d’espaces, sobriété foncière oblige, et en consommant moins de ressources - sans pour autant provoquer une explosion des dépenses publiques, ni peser excessivement sur le budget des ménages. 

Copyright : Valery HACHE / AFP