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Pour le renouveau de la politique contractuelle entre le ministère et les établissements

Analyses - 7 Septembre 2022

Les défis auxquels notre système d'enseignement supérieur est confronté sont nombreux et divers : démographie galopante, autonomie insuffisante des établissements, sous-financement, manque d’attractivité... La crise du Covid-19 a accentué ces difficultés structurelles, qu'il nous faut impérativement corriger. Suite à la publication du rapport Enseignement supérieur et recherche : il est temps d'agir ! d'avril 2021, l'Institut Montaigne prolonge ces pistes de réflexion afin d'apporter un nouvel éclairage sur ces questions. En cette rentrée universitaire, une série d'analyses est ainsi consacrée aux grands défis de notre système d'enseignement supérieur. Dans le premier article de cette série, Christine Musselin s'intéresse à la contractualisation entre les universités et leur tutelle.

Parmi les priorités annoncées par la nouvelle ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Sylvie Retailleau, figure la mise en place de contrats d'objectifs et de moyens pluriannuels. Il s'agirait donc de redonner une place plus importante à la contractualisation entre le ministère et chaque établissement. Une orientation que l'on ne peut que saluer et qui invite à retracer l'histoire de la politique contractuelle. Si l'on peut regretter que les contrats n'aient toujours concerné qu'une part très faible des budgets alloués aux universités, il est important de rappeler que l’enjeu de la contractualisation repose d'abord et avant tout sur le contenu du projet d’établissement. 

Les fondamentaux de la politique contractuelle des années 1990

Il y a plus de trente ans, le ministère de l'Éducation Nationale que pilotait alors Lionel Jospin, introduisait la négociation de contrats quadriennaux entre le ministère et chaque université. La mise en œuvre de la politique contractuelle était confiée à une direction créée à cet effet, la DPDU (direction de la programmation et du développement universitaire). Si elle a disparu de l’organigramme dès 1993, cette direction a laissé son empreinte, malgré la modestie des montants engagés : autour de 5 % des budgets de fonctionnement, même s'ils incluaient aussi, lors des premières vagues de contractualisation, des engagements pluriannuels sur des postes. La "doctrine", pour reprendre l’expression utilisée, qu’ont développée Armand Frémont - directeur de la DPDU de 1989 à 1991 - et son équipe est alors déterminante pour bien comprendre la logique contractuelle. Revenons sur ces éléments fondateurs.

Les membres de la DPDU insistaient sur le fait qu'ils attendaient un projet qui ne soit pas la somme des projets des composantes mais celui de l’établissement dans son ensemble.

Tout d'abord, la signature d'un contrat reposait sur le projet d'établissement que chaque université devait rédiger afin de présenter ce qui le caractérisait, de définir son profil et d'annoncer les priorités et objectifs qu'il se fixait pour les quatre années à venir. Les membres de la DPDU insistaient sur le fait qu'ils attendaient un projet qui ne soit pas la somme des projets des composantes mais celui de l'établissement dans son ensemble. Les présidents d'université étaient concomitamment encouragés à faire émerger le projet grâce à un processus collectif, associant largement au sein de l'établissement. 

C'est à cet effet que la fonction de conseillers d'établissements - souvent occupée par d'anciens présidents d’université - a été créée et qu'elle existe depuis. Intermédiaire entre le ministère et les universités, ils avaient pour mission d'accompagner les présidents dans la construction d’un projet qui soit partagé et qui soit plus que la somme des parties.

Ensuite, toutes les universités étaient appelées à contractualiser. On était ainsi très loin d'une démarche d’appels à projets où seules quelques élues se voyaient dotées de ressources supplémentaires. Les membres de la DPDU avaient décidé que même les établissements dont les projets étaient peu satisfaisants bénéficieraient d'un contrat. Cela tient à ce que, pour le ministère, ce processus était à la fois un moyen de pilotage permettant d'attribuer des ressources face à la seconde vague de massification étudiante qui commençait, de contribuer à l'aménagement du territoire en ciblant en premier lieu les universités les plus touchées et les moins bien dotées (celles de l'Ouest et du Nord), mais aussi un instrument visant à amener chaque établissement à se penser comme un tout et à se projeter sur un devenir commun. Il visait aussi à transformer les présidents d'université en des "leaders" capables de faire tenir ensemble les parties constituant leurs établissements et de penser leur avenir de manière autonome. 

Enfin, la contractualisation du tournant des années 1980, ne s'inscrivait pas dans un cadre national contraignant. Il n’y avait pas de figure imposée (c'est-à-dire pas de thématique nationale à respecter, pas de priorités stratégiques à suivre). La capacité des établissements à définir leur identité, leur profil, leur stratégie de développement, était valorisée. Il s'agissait explicitement d'un exercice de différenciation plutôt que d'imitation ou de conformation. Le cadrage du processus était large afin d'éviter que les projets ne se ressemblent tous. 

Le contrat du début des années 1990 était donc bien moins un outil de gestion (on ne parlait pas de performance, la définition et le suivi des indicateurs sont restés secondaires) qu'un instrument d'apprentissage organisationnel et identitaire. Cela explique probablement pourquoi, bien que la doctrine ait été abandonnée dès la cohabitation de 1993, la démarche promue par l'instrument contractuel a eu des effets durables et a marqué un tournant décisif dans l'histoire des universités françaises. Elle a imprimé une dynamique qui s’est développée indépendamment de l’instrument lui-même.

La contractualisation, un processus resté marginal

Toutefois, si elle a indéniablement transformé le pilotage ministériel, en introduisant une logique d'établissement et en affaiblissant la cogestion par les disciplines qui y prévalait depuis le 19ème siècle, et si elle a, réciproquement, suscité un affermissement institutionnel des universités et jeté les prémisses de leur plus grande autonomie de fonctionnement, la contractualisation est restée un processus marginal dans l'allocation des ressources aux établissements. 

Jusqu'à l'arrivée de Valérie Pécresse au Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en 2007, le principal mécanisme de détermination des budgets dépendait des données d'activité de chaque établissement, dont les éléments fondamentaux de calcul reposaient sur le nombre d'étudiants par programme d'enseignement habilité et par discipline, et le nombre de mètres carrés. 

La contractualisation est restée un processus marginal dans l'allocation des ressources aux établissements. 

Ces données ont régulièrement alimenté des algorithmes de calcul (GARACES, Groupe d'Analyse et de Recherche sur les Activités et les Coûts des Enseignements Supérieurs, puis SAN REMO, Système d'ANalyse et de REpartition des MOyens aux établissements d'enseignement supérieur) permettant de déterminer le budget théorique (en budget de fonctionnement et en postes). Sans totalement abandonner cette base de calcul, le ministère de Valérie Pécresse a introduit dans l'algorithme SYMPA (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité), une dose d'allocation de moyens pour l'enseignement et pour la recherche tenant compte des résultats : d’après le rapport de l'IGAENR, la répartition était de 80 % sur la base de données liées à l'activité et 20 % en fonction d'éléments de résultats tels que le nombre de diplômés, l'évaluation des laboratoires par l'agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur. Cette évolution est allée de pair avec une réduction de la part des moyens attribués sur contrat, que le même rapport estimait à 4 % des fonds attribués en 2012. 

Au cours des dernières années, plusieurs tentatives de construction d’un nouvel algorithme ont été initiées mais aucune n’a abouti. La contractualisation a parallèlement souffert d’une double dévitalisation. 

D'un côté, la négociation contractuelle est doublée par un dialogue stratégique de gestion annuel qui ne porte que sur certains éléments du projet et qui vise, de plus, à mener un bilan quantitatif et qualitatif de la mise en œuvre des politiques publiques financées par l'État. De l’autre, le projet que les établissements doivent rédiger au moment de leur évaluation par le HCERES (Haut Conseil à l'Évaluation de la Recherche et de l’enseignement supérieur qui a succédé à l’agence créée en 2006) occupe une place de plus en plus restreinte dans un processus qui accorde toujours plus d'importance au rapport d’auto-évaluation et de moins en moins d’espace et d’intérêt au projet. Ainsi, non seulement la part du financement contractualisé est faible et ciblée, mais de plus le contenu du projet n’est pas valorisé.

Redonner sa place à la contractualisation et au projet

Plusieurs facteurs poussent aujourd'hui à inverser le mouvement, c'est-à-dire à redonner un rôle central au projet, à réduire la part des financements paramétrés et à faire de la contractualisation un instrument du développement d'un système d'enseignement supérieur qui couvre toutes les missions et qui reconnaisse chacune d'elles. 

Tout d’abord, l’enseignement universitaire français a longtemps été dominé par un principe égalitaire qui postulait qu’une université était équivalente à une autre université, un diplôme délivré à A équivalent à celui délivré à B, un professeur à un autre professeur. Ce principe  a été remplacé par celui de la performance depuis le milieu des années 2000. L’équivalence universitaire sur l’ensemble du territoire était par ailleurs plus un mythe qu’une réalité car la diversification des établissements, en fonction de leur territoire, de leurs publics, des acteurs administratifs et politiques locaux, de leurs activités, etc. existait bien longtemps avant le tournant des années 2005. Et cette diversification n’avait cessé de s’accroître sous l’effet de la croissance quantitative de l’enseignement supérieur et de la recherche : les 310 000 étudiants de 1960 sont devenus 2,7 millions de jeunes gens et de jeunes femmes aux aspirations, aux compétences et aux perspectives multiples. Et les 8 000 enseignants-chercheurs sont aujourd’hui un peu plus de 55 000 titulaires parmi les 90 000 enseignants du supérieur recensés par le ministère en 2020. Prétendre qu’ils constituent une communauté homogène et cohérente ne résiste pas à l’épreuve des faits. Et il en va de même des établissements dont les statuts, l’histoire, la composition disciplinaire, l’offre de formation et les thématiques de recherche varient depuis toujours.

Cette diversification a été accentuée depuis le milieu des années 2000 sous l’effet des  politiques publiques menées et des multiples appels à projets nationaux et sélectifs qui ont été lancés et qui se poursuivent aujourd’hui avec le quatrième programme d’investissement d’avenir (PIA). Il ne s’agit alors plus seulement de diversifier mais de différencier. Même si elles sont loin d’être comparables à ce que l’on peut observer dans des pays comme les États-Unis, la Grande Bretagne ou la Chine, les dynamiques de stratification que cela a entraînées sont indéniables du fait de la succession de mesures (appels à Idex – Initiatives D’EXellence, c’est-à-dire universités d’excellence –, loi de programmation de la recherche, ordonnance permettant la création d’établissements publics expérimentaux…) qui ont favorisé la constitution de « grandes universités de recherche », pour reprendre la terminologie utilisée par le ministère, et concentré une bonne partie des moyens supplémentaires sur ces dernières. Les multiples autres appels à projets, le financement des I-Sites et plus récemment le PIA « ExcellenceS » ont quelque peu tempéré l’accroissement des écarts et le renforcement de la différenciation verticale en permettant à la plupart des établissements (ou à nombre d’entre eux) d’accéder eux-aussi à des ressources supplémentaires, mais ces appels étaient également ouverts aux Idex qui en ont souvent été lauréats, confortant ainsi leur position matérielle et symbolique.

Face à un paysage diversifié, et qui ne peut que l'être du fait de sa taille, vouloir appliquer à tous les mêmes paramètres d'allocation des subventions pour charge de service public semble peu efficace.

Face à un paysage diversifié, et qui ne peut que l'être du fait de sa taille, vouloir appliquer à tous les mêmes paramètres d'allocation des subventions pour charge de service public semble peu efficace, sauf à ne vouloir promouvoir qu'un modèle unique d’établissement et à pénaliser tous ceux qui ne rentrent pas dans ce moule. Par ailleurs, continuer à attribuer tous les financements supplémentaires sur la base d’appels qui sont de plus en plus ciblés et partiels (à l'exception notoire mais malgré tout singulière du PIA "ExcellenceS") conduit à une double impasse : l'épuisement des équipes qui passent leur temps et leur énergie à répondre à de multiples incitations et la dilution des actions du fait du manque de cohérence d'ensemble des trop nombreux appels. 

Il est donc temps de redonner sa place à des projets d’établissement qui ne soient ni la somme des projets des composantes, ni la somme plus ou moins articulée des actions diverses pour lesquelles l'établissement a obtenu des moyens à travers les différents appels. Le projet d’établissement doit être l'occasion pour chaque institution de travailler sur son positionnement, sur les missions qu’elle se fixe en priorités et leur cohérence, et sur ce qu’elle met en place pour y parvenir.

C'est sur la base de ce projet et de la place que chaque établissement entend occuper dans l'espace national, européen, voire mondial de l'enseignement supérieur et de la recherche que l'État doit déterminer l'allocation de budgets pluriannuels. L'enjeu est fondamental. Il s'agit d'arrêter de ne reconnaître et de ne financer qu’un seul modèle et de mieux valoriser, en espèces sonnantes et trébuchantes mais aussi symboliquement, d’autres projets que celui des "grandes universités de recherche". Le rôle de l'État est alors de s’assurer, sur la base de l'évaluation du projet, de la pertinence et de la faisabilité de celui-ci, au vu des atouts de chaque établissement, de son inscription territoriale, des besoins locaux et des priorités nationales. Il pourra s’appuyer pour cela sur les avis émis par le HCERES quant à ce que l'établissement a accompli au cours des années passées et au contenu du projet pour celles à venir. Mais parallèlement, l'État devra aussi veiller aux équilibres nationaux, à la couverture de l’ensemble des missions, et à la qualité de leur mise en œuvre, bref les contrats doivent être un outil de régulation de l'ensemble du système. La contractualisation n’est donc pas exempte de cadrage à condition que ce dernier respecte l’autonomie des établissements et ne fixe pas a priori un cap unique. 

La négociation du montant du contrat, c'est-à-dire de ce que l'établissement s’engage à réaliser dans la période à venir et ce que l'État s'engage de manière pluriannuelle à financer pour permettre la réalisation du projet, couvrira aussi bien les dépenses récurrentes (liées à la poursuite des activités) que les financements relatifs à des développements particuliers. La proportion entre les premières et les seconds ne doit pas être fixée en amont mais résulter de la négociation et donc pouvoir varier d'un établissement à un autre. 

Mais il importe que chaque institution sache a minima ce dont elle disposera de manière pluriannuelle, n’en déplaise à Bercy. Ce n’est pas un hasard si l'on compare souvent les universités à des paquebots : les mettre sur une trajectoire suppose du temps, de la constance et une vue dégagée. Impossible de développer une stratégie ambitieuse si l'on vit à la petite semaine. Dans ce cadre, il paraît légitime d’allonger la durée du contrat (à 6 voire 8 ans) en prévoyant une étape intermédiaire permettant un éventuel réajustement à mi-parcours. Enfin, l’existence de contrats ne peut empêcher des adaptations exceptionnelles face à des circonstances tout aussi exceptionnelles comme celles que nous connaissons avec la pandémie, la guerre en Ukraine et l'inflation qui en résulte. 

L'un des objectifs de cette contractualisation globale est de financer la diversification du système d’enseignement supérieur français plutôt que de continuer à produire un panorama universitaire où les uns s'enrichissent et gagnent en reconnaissance réputationnelle tandis que les autres s’appauvrissent et ont le sentiment d’être dévalorisés, voire laissés sur le bord de la route. Or il n'est de système universitaire de qualité, qui réponde aux besoins individuels et aux besoins collectifs de la société, que si l'ensemble du système est reconnu et financé dans sa diversité et dans sa complémentarité. Il faut pour cela plus de moyens, les gouvernements l’ont bien compris et l'effort doit continuer et être amplifié, mais pas des moyens seulement pour quelques-uns, ou pour une seule mission (la recherche), ou un seul modèle (l'université de recherche pluridisciplinaire). La biodiversité organisationnelle est aussi nécessaire que celle de la faune et de la flore et toutes les espèces doivent être protégées, sur la base du projet qu'elles se fixent et qu'elles s'engagent à mettre en œuvre. Cela ne devrait pas signer la mort du financement par appels à projets mais il est temps de revenir à une utilisation de tels dispositifs, beaucoup plus parcimonieuse, moins au coup par coup et plus raisonnée.


Copyright : ALAIN JOCARD / AFP

 

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