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Budget 2023 : Enseignement scolaire - enrayer la crise d'attractivité du métier d'enseignant

Analyses - 10 Novembre 2022

Dans la continuité de l'évolution engagée depuis 2017, ce projet de budget pour l'enseignement scolaire consacre à nouveau la volonté de l'exécutif d'accorder davantage de moyens à notre école. Avec une hausse des crédits dédiés à l'enseignement scolaire de 3,7 Md€, ce budget marque d'abord la détermination de l'exécutif à s’engager résolument dans la voie des revalorisations salariales. Il est ensuite caractérisé par un schéma d'emplois décorrélé de la diminution du nombre d'élèves à l'œuvre au sein de notre école. Enfin, c'est un budget qui mise sur l'avenir en provisionnant les dépenses qui pourraient résulter des négociations relatives au "pacte salarial" et en dotant financièrement un fonds d'initiative pédagogique destiné aux écoles du futur.

Inédit par l'augmentation des moyens alloués, ce budget présage également d'une augmentation des dépenses d'éducation sur l'ensemble du quinquennat, principalement pour enrayer la crise d'attractivité et de reconnaissance que traverse le métier d'enseignant. Si le premier quinquennat éducatif du président de la République avait une coloration pédagogique, le quinquennat qui s'ouvre est résolument orienté vers la gestion des ressources humaines.

Une augmentation singulière du budget de l'Éducation nationale

En augmentation constante depuis 2017, comme l'a analysé l’Institut Montaigne dans son bilan du quinquennat, le budget consacré à l'enseignement scolaire dépasse pour la première fois le seuil des 60 Md€ (hors pensions). L'ampleur de l’augmentation du budget dédié à l’éducation - 3,7 Md€, soit 6,5 % d’augmentation par rapport au PLF 2022 - est rare. Pour autant, elle n’est pas sans précédent comme le rappelle Claude Lelièvre, professeur émérite et historien de l'éducation. À deux reprises, durant les trente dernières années, le budget de l'Éducation nationale a connu une augmentation importante : 

  • Sous le ministère de Najat Vallaud-Belkacem, le budget du ministère de l'Éducation nationale pour 2017 avait connu une augmentation de 2,15 Md€, soit 3,3 % d'augmentation par rapport au PLF 2016.

  • Entre 1990 et 1992, sous le ministère de Lionel Jospin, la part de la dépense intérieure d'éducation (DIE) était passée en trois ans de 6,6 % à 7,6 % du PIB, soit une augmentation annuelle de 0,3 % chaque année contre une augmentation d’environ 0,15 % pour cette seule année.

La France consacre aujourd'hui davantage de moyens à l'éducation que les pays plus performants dans ce domaine. 

Avec plus de 160 Md€ consacrés à la dépense intérieure d'éducation (DIE) - c'est-à-dire les dépenses cumulées de l'État, des collectivités locales, des ménages, des entreprises et d'autres administrations publiques - soit environ 7 % du PIB, la France consacre aujourd'hui davantage de moyens à l'éducation que les pays plus performants dans ce domaine. À titre de comparaison, en 2017, la France consacrait 5,2 % de son PIB aux dépenses d'éducation, contre 4,2 % pour l'Allemagne, 4,0 % pour le Japon, et 4,9 % pour la moyenne des pays de l’OCDE.

L'enjeu de performance des systèmes éducatifs va bien au-delà des questions d'attribution de moyens, notamment pour les systèmes éducatifs ayant atteint un bon niveau de performance, comme c'est le cas de la France. Ainsi, dès 2013, la Cour des comptes relevait que "l'Éducation nationale ne souffre pas d'un manque de moyens budgétaires [...] mais [...] d'une utilisation défaillante des moyens existants".
 
Au-delà donc de l'importance des moyens alloués qui traduisent incontestablement la priorité donnée à l'éducation par le président de la République, la question est de savoir si l'allocation de moyens supplémentaires permet de répondre en tout ou partie aux principaux maux du système éducatif français. 

Parmi les principales faiblesses structurelles de notre système éducatif, sont identifiées : 

  • Une répartition inopportune des moyens alloués : conséquence historique du primat du baccalauréat napoléonien, l'octroi de moyens s’est longtemps fait aux dépens de l'école primaire. Ainsi, le financement de notre système éducatif est en forme de courbe de Gauss, alors que les travaux de recherche en éducation démontrent que le taux de rendement de l'investissement dans l'éducation est décroissant. Malgré une réorientation des moyens alloués vers le premier degré (plus de maîtres que de classes, dédoublement des classes de Grande section, CP, CE1, instruction obligatoire à 3 ans, etc.) la France investit toujours environ 20 % de plus que la moyenne des pays de l'OCDE sur un élève du secondaire et 10 % de moins sur un élève du primaire.

  • Une formation initiale défaillante qui répond insuffisamment aux besoins exprimés par les enseignants (Talis 2018) malgré plusieurs réformes (IUFM, ESPE, INSPE) et une formation continue quasi inexistante : en France, les enseignants de collège suivent environ 3,5 jours de formation par an, contre 8 jours/an en moyenne dans les pays de l'OCDE. Or, nous savons que la qualité du travail de l'enseignant est le premier déterminant de la réussite des élèves, avant même l'origine socio-économique.

  • Un système d'affectation des enseignants décorrélé des besoins des élèves : le système dit du barème conduit à affecter les enseignants de plus faible niveau académique et les moins expérimentés dans les établissements où les élèves sont les plus en difficulté. Or, les travaux sur "l'effet maître" démontrent que durant les premières années de scolarisation, si les enseignants les plus efficaces étaient placés devant les élèves les plus faibles, ces derniers obtiendraient presque les mêmes résultats que les élèves les plus performants.

  • Un métier d'enseignant déconsidéré et qui n'attire plus suffisamment : faute de candidats suffisants aux concours du professorat, l'institution ne sélectionne plus ses enseignants et recrute massivement des contractuels, peu ou pas formés. Malgré cela, à chaque rentrée scolaire des classes demeurent sans enseignant. Par ailleurs, l'institution ne dispose plus d’un vivier suffisant pour assurer le remplacement de professeurs absents : c'est ainsi que, par exemple, les élèves de Seine-Saint Denis perdent une année scolaire sur l'ensemble de leur scolarité.

  • Un système qui a très peu recours à l'évaluation de la qualité du travail des enseignants et de la performance des établissements : le système d'avancement des enseignants est presque uniquement fondé sur l’ancienneté et les résultats des établissements font encore insuffisamment l'objet de publications.

Renforcer l'attractivité du métier d'enseignant : l'ambition d’un pacte salarial

La faiblesse de l'attractivité du métier d'enseignant est l'une des principales difficultés que rencontre notre système éducatif. L'augmentation de la rémunération des personnels de l'Éducation nationale - si elle ne saurait être suffisante - est indiscutablement l'un des éléments majeurs du renforcement de cette attractivité. Sur cette question, un spectre politique très large s'accorde sur deux points au moins :

La faiblesse de l'attractivité du métier d'enseignant est l'une des principales difficultés que rencontre notre système éducatif.

  • Les rémunérations actuelles en début de carrière, qui sont inférieures d'environ 10 % pour les enseignants du second degré et d'environ 20 % pour les enseignants du premier degré à ce qui peut être offert par ailleurs sur le marché du travail à des diplômés de master, paraît à terme intenable pour notre école.

  • Soutenir un modèle d'évolution salariale offrant des salaires sur la première moitié de carrière très en deçà de la moyenne européenne, compensés par des augmentations plus conséquentes en fin de carrière à l'approche de la retraite, n'est pas optimal.

Pour autant, relever le défi de l'augmentation des salaires des personnels de l'Éducation nationale - qui représentent environ 45 % des personnels de la fonction publique d'État - se chiffre très rapidement en milliards d'euros. Ainsi, dans le détail, sur les 3,7 Md€ d’augmentation des crédits dédiés à l'enseignement scolaire dans le PLF 2023 :

  • 1,7 milliard (soit 45 % de l'augmentation du budget) relève uniquement de la hausse du point d'indice de la fonction publique (3,5 %) décidée en juillet 2022.

  • 935 millions relèvent d'une politique volontariste du gouvernement qui fait suite à l'ambition présidentielle exprimée à la fin du précédent quinquennat de ne plus avoir d’enseignants payés moins de 2 000 euros nets par mois en début de carrière.

  • 770 millions s'expliquent en grande partie par la structuration démographique des personnels de l’éducation nationale et sont liés au glissement vieillesse et technicité (GVT).

L'exécutif fait donc face à un dilemme pour répondre au défi de l'attractivité et de la reconnaissance du métier d'enseignant : 

  • Faire le choix d'une augmentation des traitements des enseignants - et des personnels de l'Éducation nationale - sans contreparties, pour créer un choc d'attractivité, au risque d’une augmentation importante de la dépense publique et sans pour autant être assuré d’atteindre l’objectif. À titre d’exemple, l'Allemagne qui offre en moyenne des salaires supérieurs de 20 % à ses enseignants connaît également une crise majeure de recrutement.

  • Ou bien négocier des augmentations salariales en contrepartie d’obligations supplémentaires - on pense ici aux remplacements de professeurs absents ou au renforcement de la formation continue - mais sans assurance que les négociations aboutissent. Michel Rocard, qui, au début du second septennat de François Mitterrand, avait souhaité conditionner les augmentations salariales des enseignants à de nouvelles exigences professionnelles, avait dû reculer face à la mobilisation des enseignants.

Pour répondre au défi de l'évolution des salaires, l’exécutif a choisi une voie médiane, à mi-chemin entre ces deux options : 

  • Le PLF 2023 envisage une part inconditionnelle d'augmentation des rémunérations des enseignants pour un montant de 635 M€. Cette augmentation du budget ne vise donc qu'un tiers de l'année, c'est-à-dire de septembre à décembre 2023, ce qui équivaut à une augmentation d'1,9 Md€ en année pleine. On peut donc en déduire qu'a minima, les crédits alloués à l'enseignement scolaire augmenteront d'1,3 Md€ en 2024 si le schéma d'emplois reste stable.

  • Le PLF 2023 envisage ensuite une augmentation de la rémunération - "la partie pacte salarial" - conditionnée à des obligations supplémentaires. Ce dispositif est doté de 300 M€ sur les 4 derniers mois de 2023 et l'évolution des moyens alloués pour 2024 est conditionnée d’une part, aux modalités effectives du pacte qui seront définies dans le cadre des négociations qui se sont ouvertes début octobre et d'autre part, au volume d'enseignants qui souhaiteront adhérer à ce pacte. Cette seconde partie de l’évolution salariale s'établit donc sur une base volontaire créant de facto un système à deux vitesses : les enseignants signataires du pacte et les autres.

N'en doutons pas, l'issue des négociations sur le pacte salarial, qui doivent aboutir au début du mois de mars 2023, est incertaine car elles visent objectivement à une redéfinition des obligations réglementaires de service (ORS) des enseignants. Elle concerne particulièrement les enseignants du second degré pour lesquels des marges de manœuvre - si tant est qu’elles puissent être discutées - existent. 

Les ORS d'un professeur agrégé sont de 15 heures et de 18 heures pour un professeur certifié. 

Pour bien comprendre les négociations qui s'engagent sur la partie "pacte salarial", il faut éclaircir le cadre actuel des ORS des enseignants du second degré. Il faut d’abord rappeler que si les enseignants français sont moins bien rémunérés qu'en moyenne dans les pays de l'OCDE, c'est parce que leurs ORS sont inférieures - de même que le nombre de semaines travaillées dans l'année.

Les ORS des professeurs ont été fixées en 1950 et ont peu évolué depuis : les ORS d'un professeur agrégé sont de 15 heures et de 18 heures pour un professeur certifié. Afin de pallier cette singularité, l’institution a recours aux heures supplémentaires, dont les deux premières ne peuvent être refusées par le professeur si le chef d’établissement lui en fait la demande.
 
Aujourd'hui, ce système a atteint ses limites - absence de flexibilité suffisante pour remplacer les professeurs absents, pour mettre en œuvre le dispositif devoirs faits etc.. C’est l'une des raisons pour lesquelles est envisagée l’idée d’un pacte salarial, sur la base d'un droit d'option activable par les enseignants et qui permettrait à la fois d’augmenter la rémunération des enseignants et d'améliorer le service public de l'éducation.

Toutefois plusieurs obstacles et questions demeurent sur ce projet de pacte salarial. Il reviendra à la négociation qui s’engage de trancher : 

  • Quelles missions prioritaires doivent faire l’objet de la négociation. D'ores et déjà le ministre de l'Éducation nationale à indiqué, lors de sa présentation du PLF 2023 à l'Assemblée nationale, les missions qui pourraient faire l’objet de rémunérations supplémentaires (formation hors temps d’enseignement, mise en œuvre de projets pédagogiques, suivi individualisé des élèves, aide à l'orientation et remplacement de courte durée).

  • Sur quelle base ces missions complémentaires seront rémunérées dès lors que les heures supplémentaires effectuées au-delà des ORS sont payées en heure supplémentaire annuelle (HSA) ou en heure supplémentaire effective (HSE).

  • Jusqu'où peut et doit aller ce nouveau pacte dès lors que la direction de l’évaluation de la performance et de la prospective (DEPP) dans une note récente révèle que la moitié des enseignants déclarent déjà travailler au moins 43 heures par semaine ?

Schéma d'emploi et diminution démographique

Durant de trop nombreuses années, l'école élémentaire et l'école maternelle ont été les grandes absentes des réformes du système éducatif français. Depuis l’impulsion engagée par Vincent Peillon, au début du quinquennat de François Hollande, notre pays prend peu à peu conscience de l'importance des premières années de scolarisation et de la nécessité de réorienter notre investissement éducatif vers le premier degré. Pour autant, il demeure des écarts encore trop importants entre le premier et le second degré dans notre pays.

C'est ce qu'illustrent, dans notre pays, les différences de taux d'encadrement entre l’école primaire, où il est de 18,4 élèves par enseignant, et le second degré où il est de 13,1 élèves par enseignant. Les systèmes éducatifs les plus performants font exactement le contraire.

C'est ce qu'illustre également la différence d'investissement annuel que l'État consent pour un élève du premier degré qui est de 6 940 euros, et un élève du second degré qui est de 9 850 euros. Les pays les plus performants font, là encore, le contraire.

C'est enfin ce qu'illustrent les différences de traitement salarial entre les enseignants du premier et du second degré, le salaire moyen après 15 ans d'expérience d'un enseignant dans le primaire s'élevant à 40 043 dollars US par an, contre 43 133 dollars US par pour un enseignant du 2ème cycle du secondaire.

L'un des phénomènes majeurs qui impacte notre système éducatif est la diminution démographique : en 10 ans, le nombre de naissances est passé d’environ 830 000 chaque année à 730 000. En conséquence, notre système éducatif a "perdu" environ 300 000 élèves entre 2017 et 2022 et cette diminution du nombre d'élèves va encore s'accentuer durant ce quinquennat. Selon le ministre de l'Éducation nationale, notre système éducatif devrait perdre environ 500 000 élèves durant les cinq prochaines années, au rythme de 100 000 par an.

L'un des phénomènes majeurs qui impacte notre système éducatif est la diminution démographique.

Cette baisse démographique est une "aubaine" pour notre système éducatif dans la perspective d’un rééquilibrage de notre investissement au profit des premières années de scolarisation.

Elle explique notamment que l'exécutif puisse poursuivre le dédoublement des classes de grande section (GS) en REP - 1 170 emplois sont programmés dans le cadre du PLF 2023 pour achever la politique de dédoublement des classes - tout en supprimant 1 117 postes dans le premier degré. Ainsi, la politique du dédoublement des classes, qui a d’abord consisté en une réorientation des postes "plus de maîtres que de classes", bénéficie également de la diminution démographique et se fait donc à coût presque nul.

Plus généralement, tout en supprimant des postes - le schéma d’emploi diminue d'environ 2 100 postes - l'exécutif poursuit l'amélioration du taux d’encadrement dans le premier degré - le nombre moyen d'élèves par classe est passé de 23,6 élèves en 2016 à 21,6 en 2022 et devrait être de 21,3 en 2023 - et le stabilise dans le second degré.

L'on doit se réjouir que Bercy ne se soit pas contenter de l'application d’une "règle de trois", qui aurait conduit à la suppression de 5 000 postes, permettant ainsi à l'exécutif de poursuivre l'amélioration des taux d'encadrement.

Mais cette importante diminution du nombre d'élèves, qui impacte particulièrement les premières années de scolarisation, ne doit-elle pas nous interroger sur l’opportunité d'engager une politique éducative plus volontariste encore ? La baisse démographique offre à notre pays l'occasion de s'engager dans la voie du dédoublement des classes de moyenne section de maternelle en REP et REP +, à coût quasi constant. Une autre voie d’action serait d'initier un programme de type Perry Preschool, ciblé sur les zones d'éducation prioritaires, comme l'Institut Montaigne le recommandait dans son rapport L'avenir se joue dans les quartiers pauvres.

Le plan maternel que prépare le ministre de l'Éducation nationale doit être l'occasion d'une telle réflexion eu égard aux effets bénéfiques que l'engagement d'une telle politique pourrait avoir sur la réduction des inégalités scolaires.

Fonds d'innovation pédagogique et autonomie des établissements

Le projet d’expérimentation des écoles du futur lancé à Marseille le 2 septembre 2021 dans le cadre du plan "Marseille en Grand" est désormais étendu à l'ensemble du territoire. Son objectif peut se résumer de la façon suivante : face à l’hétérogénéité territoriale des besoins éducatifs, l'État ne doit pas appréhender globalement l’enseignement comme un système unifié. En somme, le jacobinisme éducatif doit céder sa place à une approche locale des défis pour mieux s’adapter à la diversité des problématiques quotidiennes et des besoins spécifiques.

En conséquence, les projets d'établissement les plus innovants et les plus impactants pourront bénéficier de financements dédiés via un fonds d'innovation pédagogique doté de 500 M€ sur 5 ans. Le PLF 2023 prévoit que 150 M€ seront ainsi déployés dès cette année.

Si l'on formule l'hypothèse qu'un cinquième des écoles ou établissements du second degré soumettent un projet recevant l'approbation du ministère de l'Éducation nationale, chaque établissement recevra donc une dotation d'environ 12 000 euros.

Sans aller plus avant sur la question de l'autonomie des établissements que sous-tend l'instauration de cette politique, on s'étonnera tout de même, de façon générale, que le renforcement de l'évaluation des établissements ne soit pas considéré comme un préalable nécessaire et complémentaire de cette plus grande autonomie. Plus particulièrement, l'octroi des financements dédiés doit être conditionné à l'évaluation de la mise en œuvre et de l'efficacité du projet d'établissement.

Les études conduites par l'OCDE tendent à montrer la nécessité d'une culture de l'évaluation pour qu'un accroissement de l'autonomie des établissements ait un impact positif sur les résultats des élèves. Le corollaire de l'autonomie est la responsabilisation des équipes par l'évaluation de l'efficacité de leur travail pour la réussite des élèves. C'est d'ailleurs pourquoi le conseil de l'évaluation de l'école (CEE) a été institué en 2019. 

Dès lors, pourquoi l'évaluation, si nécessaire à l'efficacité de cette politique, ne fait-elle pas l'objet d'une orientation politique forte dans ce PLF ?

Par ailleurs, on peut s'interroger sur le statut du CEE, qui diffère des statuts des organismes évaluatifs. On pense par exemple au Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), dont le statut d'autorité administrative indépendante en fait une institution dont les évaluations ont un poids bien plus important et engageant. Il pourrait donc apparaître judicieux d'une part de faire du CEE une autorité administrative indépendante afin de donner plus de poids aux évaluations dans notre pays et d'autre part, de lui conférer davantage de moyens pour accompagner le développement des écoles du futur.

 

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