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[Le monde vu d'ailleurs] Où en est le réengagement de l'UE dans les Balkans occidentaux ?

Analyses - 15 Décembre 2022

Tous les quinze jours, Bernard Chappedelaine, ancien conseiller des Affaires étrangères, nous propose un regard décalé sur l’actualité internationale. Nourris d'une grande variété de sources officielles, médiatiques et universitaires, ses décryptages synthétisent les grands enjeux du moment et nous invitent à poursuivre la réflexion en compagnie des meilleurs experts étrangers. Cette semaine, le réengagement de l'UE dans les Balkans occidentaux.

La guerre en Ukraine et les questions migratoires expliquent le regain d’intérêt de l’UE pour les Balkans occidentaux. L’intégration de ces États se heurte toutefois à des litiges avec des États membres (Grèce et Bulgarie avec la Macédoine du nord), mais aussi à des contentieux internes à la région. Le caractère dysfonctionnel des institutions en Bosnie-Herzégovine et l’absence de normalisation des relations Serbie/Kosovo, qui incite Belgrade à poursuivre son jeu de bascule entre l’Occident et la Russie, apparaissent aujourd’hui comme les principaux obstacles à ce rapprochement. 

Les avancées réelles mais limitées du sommet de Tirana 

Pour la première fois, le sommet, qui réunit les chefs d'État et de gouvernement des États membres de l'UE et ceux des Balkans occidentaux, s'est tenu dans cette région. Ont notamment été abordés à Tirana le 6 décembre les réponses communes pour faire face aux conséquences de l'agression russe en Ukraine, les défis posés par les migrations et le processus d'adhésion à l’UE. Dans la déclaration publiée à l'issue du sommet, "l'UE confirme une nouvelle fois son attachement total et sans équivoque à la perspective de l'adhésion des Balkans occidentaux à l'Union européenne", elle appelle à "l’accélération" de ce processus, "sur la base de réformes crédibles menées par les partenaires, d'une conditionnalité équitable et rigoureuse et du principe des mérites propres". L'UE demande aussi "instamment" à ses partenaires balkaniques de réaliser des "progrès rapides et soutenus vers un alignement complet sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE" et de se joindre aux sanctions décidées par l'UE à l’encontre de la Russie. 

Parmi les réformes jugées nécessaires, certaines concernent l'État de droit, souvent malmené dans cette région (indépendance de la justice, lutte contre la corruption et la criminalité organisée). L'UE rappelle aussi l'engagement pris par les pays candidats de promouvoir une "coopération régionale inclusive", la réconciliation et la stabilité de la zone en apportant des "solutions définitives, inclusives et contraignantes aux questions et différends bilatéraux et régionaux" et en garantissant "les droits et l'égalité de traitement des personnes appartenant à des minorités". 

L'invasion de l'Ukraine, le 24 février 2022, a eu pour conséquence de ramener l'attention sur cette région fragile des Balkans occidentaux.

L'invasion de l'Ukraine, le 24 février 2022, a eu pour conséquence de ramener l'attention sur cette région fragile des Balkans occidentaux, voisine de l’UE et enjeu de luttes d'influence avec la Turquie, la Russie et la Chine. Comme l'a noté la présidente de la Commission européenne, la guerre en Ukraine pose aussi la question de savoir "qui des autocraties ou de l'État de droit va l'emporter", aussi Ursula von der Leyen a-t-elle invité les États des Balkans occidentaux à "choisir leur camp". 

Le précédent sommet UE/Balkans occidentaux, en juin à Bruxelles pendant la présidence française du Conseil de l'UE, n'avait débouché sur aucun progrès tangible, la Serbie, l'Albanie et la Macédoine du Nord avaient fait part de leur frustration (le Monténégro et la Serbie ont débuté les négociations d'adhésion en 2012 et en 2014, le statut de candidat a été reconnu cet été à l'Albanie et à la Macédoine du Nord).

Le premier ministre albanais a salué un nouvel état d'esprit, "les choses changent", a-t-il reconnu, pour des raisons géopolitiques et stratégiques et, "pour la première fois", l'UE manifeste un intérêt sérieux pour cette région. C'est aussi ce qu'a relevé le chancelier Scholz, convaincu que "le scepticisme exprimé il y a quelques années par plusieurs États membres s'est transformé en une volonté active d'avancer". L'UE s'est engagée à allouer une enveloppe d'un milliard d'euros dans le secteur de l'énergie pour aider les ménages et les PME et contribuer à la transition énergétique. Principal investisseur et partenaire commercial de la région, l'UE va aussi accorder 400 millions d’euros de subventions pour financer 12 projets d'investissements. En marge du sommet a été signé un accord prévoyant une réduction significative du prix des services d’itinérance (roaming) à partir du 1er octobre 2023. Les universités de la région vont désormais participer au programme "Erasmus +". 

L'UE entend intensifier la coopération en matière de migrations

Il reste que, comme l'a souligné Josep Borrell, le haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité de l’UE, le chemin qui mène à l'accession est "une route à deux voies" et que des réformes importantes sont toujours attendues de la part de certains États candidats, qui marquent encore des "hésitations" à les mettre en œuvre. Sur fond de hausse substantielle des flux ces derniers mois, les questions migratoires figurent en bonne place parmi les attentes de l'UE vis-à-vis de cette région. 

Signe des préoccupations qu'elles suscitent dans certaines capitales européennes, l'UE vient de rejeter les candidatures de la Roumanie et de la Bulgarie à l'espace Schengen, la Croatie étant en revanche incluse dans l'espace de libre circulation à compter de l'an prochain. L'Autriche en particulier s'inquiète de la hausse sensible des arrivées de migrants ayant pris la "route des Balkans".

Les questions migratoires figurent en bonne place parmi les attentes de l'UE vis-à-vis de cette région. 

Dans les dix premiers mois de l'année, près de 130 000 migrants l'ont empruntée pour entrer sur le territoire de l'UE, soit un niveau proche de 2015, le nombre de demandeurs d'asile en août dernier a atteint 77 500, chiffre le plus élevé depuis 2016. En octobre, Frontex a enregistré plus de 22 300 tentatives d'entrées illégales dans l'espace communautaire, trois fois plus qu'il y a un an. 

Récemment, la Commission a approuvé une enveloppe de 70 millions d’euros destinée à améliorer le contrôle des frontières extérieures de l'UE et à renforcer la lutte contre l'immigration illégale et elle a présenté un plan d'action. Pour la première fois est prévu, en accord avec les pays candidats à l'UE, le déploiement d'agents de Frontex hors de l'espace communautaire, afin de lutter contre les entrées irrégulières. Les instances européennes tentent aussi d'obtenir des États des Balkans occidentaux, notamment de la Serbie, un alignement de leurs politiques de visa, certains de ces pays candidats ayant conclu avec des États tiers des accords d'exemption de visa qui facilitent l'immigration irrégulière dans l'UE. Aussi, la déclaration adoptée à Tirana souligne-t-elle "l'urgence et l'importance critique d'un alignement rapide des partenaires avec la politique de visa de l'UE", ainsi qu'un engagement à appliquer les accords de réadmission. Dans le même temps, l'absence de perspectives politiques, notamment en Albanie et en Bosnie-Herzégovine, conduit une partie de la jeunesse de ces pays à émigrer dans l'UE. 

La nécessaire réforme des institutions créées par les accords de Dayton 

Le conseil européen du 15 décembre vient d’accepter la candidature de la Bosnie-Herzégovine (BiH), soutenue notamment par la Croatie et par la Hongrie. En 2019, la Commission avait assorti l'octroi de ce statut de 14 conditions, elle a cette fois donné un avis favorable, moyennant la mise en œuvre de réformes. Depuis la signature en 1995 des accords de Dayton, qui ont mis en place un État très décentralisé, la vie politique est dominée, dans les trois communautés, par les partis nationalistes bosniaque (SDA), croate (HDZ) et serbe (SNSD), elle est soumise à des influences externes (Croatie, Serbie, Russie). 

Les élections du 2 octobre ont une fois de plus confirmé que "l'ethno-nationalisme dicte la politique du pays.

Les élections du 2 octobre ont une fois de plus confirmé que "l'ethno-nationalisme dicte la politique du pays", la surprise venant de la décision de Christian Schmidt, Haut représentant de la communauté internationale en BiH, de modifier la représentation des groupes ethniques, la raison avancée étant d'améliorer l'efficacité d'institutions dysfonctionnelles, avec toutefois le risque d'accentuer cet "ethno-nationalisme" et d’atteindre la crédibilité du processus électoral.

L'argument de la Commission pour recommander au conseil européen de reconnaître le statut de candidat à la BiH était d'ordre géopolitique. Comme dans les cas de l'Ukraine et de la Moldavie, il s'agit de renforcer la résilience de ce pays face aux actions de déstabilisation de la Russie, estime le site euobserver.com mais, en faisant droit aux demandes bosno-croates et bosno-serbes de réformer le système électoral, l'UE risque de perpétuer les divisions ethniques et la mainmise des partis dominants opposés à toute évolution des institutions. 

Le jeu de Belgrade entre Bruxelles et Moscou

Actuellement, "le plus gros éléphant dans la politique serbe" est la Russie, note la Süddeutsche Zeitung, non seulement du fait des liens historiques et religieux entre ces pays slaves et orthodoxes, mais aussi en raison du contrôle exercé par des entreprises russes sur le secteur de l'énergie. Contrairement aux assurances données par le ministre des Affaires étrangères Dačić, la Serbie n'a pas endossé les sanctions européennes, alors même qu'elle a signé en juillet avec l'Azerbaïdjan un mémorandum sur la fourniture de gaz. C'est le dernier État des Balkans occidentaux à ne pas appliquer les sanctions européennes, la déclaration de Tirana se contente d'un appel à s'aligner sur les mesures prises par l'UE. Ce qui fait écrire au quotidien russe Kommersant que Belgrade recevra des fonds européens tout en continuant à louvoyer et à obtenir le soutien de Moscou sur le Kosovo et du gaz russe bon marché. La Serbie vient d'ailleurs de donner de nouveaux gages à Moscou, en novembre elle a autorisé Russia Today à émettre en serbe pour s’adresser à tout l’auditoire serbophone de l'ex-Yougoslavie, le Président Vučić a reçu un représentant du leader tchétchène Kadyrov et une personnalité proche de Moscou, Aleksandar Vulin, a été nommée à la tête des services de renseignement serbes. 

Dans le même temps, Belgrade a voté toutes les condamnations de l'invasion de l'Ukraine par la Russie et ne reconnaît pas les annexions de territoires ukrainiens, souligne le site indépendant Riddle Russia, le nouveau gouvernement serbe fait de l'intégration dans l'UE un "objectif stratégique".

Le nouveau gouvernement serbe fait de l'intégration dans l'UE un "objectif stratégique".

Il comprend des membres plutôt pro-russes comme le ministre des Affaires étrangères, mais aussi des éléments pro-occidentaux, comme les ministres du "bloc économique", note Ekaterina Entina, qui ne s'attend pas à un changement radical dans la politique étrangère du pays, même si elle admet que le contrôle de l'entreprise pétrolière serbe NIS par Gazprom-neft constitue un irritant pour l'opinion serbe. Fait notable, depuis qu'elle a envahi l'Ukraine, relève Maxim Samoroukov, la Russie s'est abstenue d'utiliser les leviers dont elle dispose, en Serbie et dans la république serbe de Bosnie-Herzégovine, pour déstabiliser la situation dans les Balkans occidentaux et ouvrir un nouveau front contre l'Union européenne. Pour le chercheur de la Carnegie, ni le Président Vučić, ni le dirigeant des Serbes de Bosnie Dodik, ni les responsables pro-russes du Monténégro ne sont prêts à mettre en question leur position avantageuse d'équilibre entre la Russie et l'UE et à pratiquer un "aventurisme géopolitique" pour venir en aide à Moscou. Tenter de leur forcer la main pourrait s'avérer contreproductif, analyse Maxim Samoroukov.

L’impasse du dialogue Serbie/Kosovo

L'appui diplomatique apporté par Moscou à Belgrade, notamment aux Nations Unies pour freiner le processus de reconnaissance internationale de l'État kosovar, qui a proclamé son indépendance en 2008 - et à laquelle Belgrade s’oppose toujours - milite en faveur du maintien d'une relation étroite entre les deux capitales. La déclaration de Tirana appelle la Serbie et le Kosovo à surmonter leurs contentieux historiques, autre obstacle de taille à l'intégration de la région. Albin Kurti, le premier ministre kosovar, a annoncé le dépôt avant la fin de l'année de sa demande d'adhésion à l'UE, alors que cinq États-membres n'ont toujours pas reconnu le Kosovo. Peu avant le sommet de Tirana, Josep Borrell a proposé une normalisation des relations entre Belgrade et Pristina sans reconnaissance de jure, formule inspirée par l'exemple des deux Allemagne à l'époque de la guerre froide, qui avait permis l’admission de la RFA et de la RDA à l’ONU. 

Cette absence de normalisation des relations entre Belgrade et son ancienne province provoque régulièrement des conflits au nord du Kosovo, où vivent encore plusieurs dizaines de milliers de Serbes. Les mesures à l'origine du récent regain de tension (plaques d'immatriculation, documents d'identité, élections municipales) ont été reportées sous la pression internationale, mais elles ont provoqué la démission des fonctionnaires serbes des administrations kosovares et, ces derniers jours encore, des manifestations violentes. Pour leur part, les autorités de Pristina n'ont pas mis en œuvre une disposition de l'accord signé en 2013 à Bruxelles, avec la médiation de l'UE, qui prévoyait l’octroi d’une certaine autonomie à la communauté serbe par la création d'une "association des municipalités serbes" (AMS). Alors qu'en Serbie, l'attrait exercé par l'UE sur l'opinion est désormais minoritaire et que le pays connaît une régression démocratique, des gestes réciproques (normalisation par Belgrade de ses relations avec le Kosovo et établissement par Pristina de l'AMS) pourraient contribuer à faire baisser la tension et donner de l’élan au processus d'adhésion à l'UE des deux pays. 


 

Copyright : Ludovic MARIN / AFP

 

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