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Une nouvelle Commission européenne est entrée en fonction. Au crédit de la sortante, la commission Juncker, il convient de mettre un ajustement considérable de la politique chinoise de l'Union européenne (UE). La Chine est aujourd’hui "partenaire, concurrent stratégique et rival systémique". Avant 2014, l’UE cherchait avant tout à développer la coopération bilatérale dans le cadre du partenariat stratégique global. Ce centrage sur l’engagement reste le fondement de la gestion des relations avec la Chine, mais la priorité européenne, elle, s'est déplacée : il s’agit dorénavant de résoudre les asymétries et les déséquilibres profonds des relations sino-européennes, notamment via la construction d’une boîte à outils de mesures défensives. Comment expliquer cette révolution ? Pour paraphraser le document officiel de stratégie chinoise de l'UE, publié en juin 2019, c’est parce que "l'équilibre entre défis et opportunités liés à la Chine a changé".
On peut s'attendre à la continuité de la part de la nouvelle équipe dirigée par Ursula von der Leyen. À défaut d’options plus satisfaisantes, elle poursuivra cette approche défensive des relations avec la Chine, en s’attelant en priorité au rééquilibrage des relations commerciales et d’investissement. Dans l'ensemble, le dossier chinois aura une place de choix dans l'agenda de la Commission européenne, car il se situe à l’intersection de plusieurs grandes priorités que cette dernière s’est fixée : une Europe qui s’adapte à l’ère du numérique, qui défend un ordre international fondé sur des règles, une Europe équitable et ouverte, qui promeut les normes les plus élevées en matière de protection du climat, de l’environnement et du travail, une Europe qui parvient à soutenir sa capacité à innover face à la concurrence internationale...
La Chine est aujourd’hui "partenaire, concurrent stratégique et rival systémique".
Il y aura urgence, et le dossier chinois s’imposera comme un défi immédiat. 2020 est une année potentiellement critique pour les relations sino-européennes, ce pour deux domaines au moins : le déploiement des infrastructures 5G en Europe et l'évolution de l'environnement réglementaire des investissements étrangers en Europe et en Chine.
La négociation d'un accord global d’investissement avec la Chine figurera en tête de l'ordre du jour du commissaire au Commerce Phil Hogan et de la DG Commerce. Les optimistes s'attendent à ce qu'un texte soit conclu sous la présidence allemande du Conseil de l'Union européenne, au second semestre 2020. Les pessimistes affirment quant à eux que la Chine ne se montre pas sérieusement prête à accepter des concessions et que ses relations économiques avec les États-Unis accaparent toute son attention. Si la Chine comme l’Union européenne cherchent à influencer l'environnement réglementaire pour leurs entreprises respectives, elles poursuivent des intérêts très différents dans la négociation.
De son côté, l'UE cherche à remédier aux asymétries de la relation et à obtenir davantage d’accès au marché chinois, deux objectifs hors de portée depuis des années. Du leur, les entreprises chinoises tirent parti d'un statu quo favorable - celui d’une Europe complètement ouverte aux affaires. Ce n'est que depuis très récemment que ce statu quo s’érode et dans le nouveau contexte de fortes pressions de la part des États-Unis, que Pékin est davantage incité à négocier, mais plus dans une logique de limitation de ses pertes que pour s’assurer des gains.
L'année 2020 verra l'entrée en vigueur du mécanisme européen de filtrage des investissements directs étrangers. L’Union européenne n'est pas un État souverain doté d'un pouvoir exécutif fort. Il ne faut pas donc s’attendre à ce que ce nouveau système donne à la Commission le droit de bloquer des transactions ou d'imposer des mesures correctives aux investisseurs étrangers lorsqu’un projet d’investissement constitue une menace pour la sécurité nationale des États membres ou pour la sécurité publique.
Ce système change néanmoins la donne. Il permettra d’abord à la Commission et aux États membres d’appuyer leurs décisions sur un système de partage d'informations solide, offrant enfin une visibilité sur les transactions posant problème à l’échelle européenne. Les contrôles portant sur les transferts de technologie pourront en cela être affinés. En outre, la dimension politique compte pour beaucoup. Les efforts de la Commission pour encourager la convergence et promouvoir les meilleures pratiques à l’échelle européenne ont un impact tangible.
Les pessimistes affirment que la Chine ne se montre pas sérieusement prête à accepter des concessions et que ses relations économiques avec les États-Unis accaparent toute son attention.
Les États membres sont, dans l’ensemble, devenus davantage conscients des implications de certains investissements étrangers en matière de sécurité, en particulier pour ce qui est des transferts de technologies ou de la perte de contrôle d’infrastructures critiques. Le nouveau processus décisionnel avant l’approbation des investissements permettra un examen précis de l’offre par différents acteurs - y compris un suivi par les médias. Si la décision finale reste du ressort des États membres, il existe donc désormais un processus européen sur lequel la Commission et les autres États membres peuvent exercer une influence formelle. Par conséquent, nul doute que les investissements chinois en Europe feront l'objet d'une attention plus élevée. Il est probable que les transactions qui, dans le passé, ont abouti à des transferts de technologie sensible ou à la perte du contrôle d'actifs stratégiques, puissent désormais être traitées différemment.
Une approche similaire visant à promouvoir la convergence européenne est également en mouvement dans le domaine de la 5G. Plusieurs États membres ne disposent pas encore de la capacité institutionnelle nécessaire à l’appréhension et à la gestion des implications sécuritaires de la construction et de l'exploitation d'un réseau 5G ; pour qu’ils l’acquièrent, le processus européen joue un rôle important. À Bruxelles et dans de nombreuses capitales européennes, le moment décisif approche. L'UE a déjà fait la synthèse des évaluations de tous les États membres dans le cadre d’un rapport sur l'évaluation coordonnée des risques liés à la sécurité des réseaux 5G, rendu public en octobre dernier. Ce rapport met l'accent sur la notion de "trusted vendors" (fournisseurs de confiance), principalement définie en termes techniques. Dans le cadre d’une deuxième phase, en ce mois de décembre, l'UE doit annoncer le contenu de sa boîte à outils au service de la sécurité européenne. Il s'agira d'un assemblage de mesures à la fois techniques pour protéger les réseaux de télécommunications contre l'intrusion et le sabotage, d’audits, de certifications... La question est de savoir dans quelle mesure la logique de "trusted vendor" y sera définie de manière purement technique ou davantage politico-stratégique - c’est l’aspect décisif qui limitera plus ou moins les parts de marché de Huawei sur les réseaux en Europe.
Il est possible que l’UE adopte une posture défensive dans un troisième domaine, celui des marchés publics. Estimé à 3 400 milliards d'euros, le secteur de la commande publique de l’UE est aujourd’hui complètement ouvert à tous les prestataires. L'asymétrie qu’il y a là avec le marché chinois, dominé par les entreprises d'État, ne saurait être plus saisissante.La Commission européenne sera-t-elle en mesure de relancer les négociations intra-européennes pour la définition d’un instrument international sur les marchés publics ?
Estimé à 3 400 milliards d'euros, le secteur de la commande publique de l’UE est aujourd’hui complètement ouvert à tous les prestataires.
Par le passé, ces négociations avaient échoué en raison de la divergence des approches propres aux États membres. Or l'environnement et l'état d’esprit ont considérablement évolué. Lors de son audition devant le Parlement européen, le commissaire Phil Hogan a fait de l'adoption d’un tel instrument une priorité. Avec un tel mécanisme, l'UE serait en mesure d’opérer avec ses partenaires internationaux selon le principe d'accès réciproque aux marchés publics.
Sur ces questions, l'unité de l'UE n'est pas acquise, mais la tendance est aujourd’hui à une plus grande convergence. L'approche défensive européenne vient bien sûr répondre aux asymétries de ses relations avec la Chine. Mais elle reflète également le rétrécissement des ambitions européennes quant à la possibilité d'envisager la Chine comme un partenaire stratégique en matière de sécurité internationale. Une série de désillusions cruelles a sonné le glas de cette piste de coopération - pourtant longtemps affichée comme un objectif de l'UE - du fait de fortes divergences d'approche et d’intérêts parfois discordants dans de nombreuses crises internationales, de l'Afghanistan à l'Ukraine et de la mer de Chine méridionale à la Syrie. Et lorsque les deux parties sont d'accord, cela n’a pas forcément de conséquences stratégiques fortes. C’est la grande leçon de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien (JCPoA). Le retrait américain de cet accord souligne l'impuissance stratégique de l'alignement UE-Chine, alors symbolisée par la décision prise par les compagnies CNPC et Total de se retirer du projet gazier South Pars, ce malgré les efforts politiques menés de Pékin à Bruxelles pour protéger les intérêts commerciaux européens et chinois avec l'Iran.
Même si l'engagement reste son principe directeur, la politique chinoise de la nouvelle Commission européenne sera dominée par la gestion des désaccords bilatéraux. Or si la Chine reste inflexible, seule l'efficacité des mesures défensives que l'UE adoptera en interne permettra de mesurer le succès de la nouvelle Commission.
Avec l’aimable autorisation du South China Morning Post, sur le site duquel cet article a d’abord été publié (en langue anglaise) le 2 décembre 2019.
Copyrigth : Christoph Soeder / dpa / AFP
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