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COP27 : place aux actes ! 

Analyses - 4 Novembre 2022

La 27ème Conférence des Parties a débuté en Égypte, à Charm el-Cheikh. Elle s'ouvre dans un contexte particulièrement contraint, qui nourrit un certain pessimisme quant à notre capacité à lutter collectivement contre le changement climatique. La situation géopolitique actuelle ne favorise en effet pas les engagements multilatéraux : la crise énergétique, l'invasion de l'Ukraine par la Russie, les défis que pose encore aujourd'hui la pandémie de Covid-19 et le gel des discussions sur le changement climatique entre la Chine et les États-Unis, en réaction à la visite de Nancy Pelosi à Taiwan, sont autant de facteurs perturbateurs. L'imminence d'une crise économique altère également ce qui aurait pu être attendu de la COP27, de nombreux pays préférant freiner leurs engagements climatiques face à une conjoncture morose. Dans ce contexte, Joseph Dellatte, Research Fellow Climat, énergie et environnement au sein de notre programme Asie, présente les défis qui entourent la COP27.

En dépit d'un contexte général qui laisse peu de place à l’optimisme, quelques signaux positifs accompagnent le lancement de la COP27. La conviction selon laquelle l’action climatique doit être une priorité absolue n'a jamais été aussi largement admise à travers le monde. Les phénomènes météorologiques extrêmes observés partout dans le monde - parmi lesquels les inondations historiques qui ont frappé le Pakistan, les feux de forêt en Europe, ou les sécheresses inédites qui ont touché l'Afrique - contribuent au renforcement de la mobilisation des sociétés en faveur de l'action climatique. Cette mobilisation augmente la pression exercée sur les décideurs en faveur d’un renforcement des efforts. 

Plusieurs études récentes sur l'impact de l'action contre le changement climatique autorisent également un brin d'optimisme. Ainsi, il y a dix ans seulement, avant la signature de l’Accord de Paris, les projections les plus pessimistes prévoyaient que le monde se réchaufferait inévitablement de +4 à +5 degrés par rapport à l'ère préindustrielle. 

Un optimisme - prudent - reste permis à la veille de la COP27, du fait de la flambée des prix des combustibles fossiles et de l'efficacité toujours croissante des énergies renouvelables.

Bien que la COP26 ait abouti à des engagements globaux de réduction des émissions loin d'être suffisants pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris, créant ainsi un important déficit de crédibilité entre les promesses à long terme et la mise en œuvre à court terme, il apparaît aujourd’hui que si tous les engagements pris étaient respectés, le monde serait sur une trajectoire de réchauffement de 2,4 à 2,8 degrés - loin des projections d’il y a dix ans. Le réchauffement pourrait être moins élevé encore sous l’effet de la chute spectaculaire du prix des technologies liées aux énergies renouvelables, cellules photovoltaïques et batteries lithium-ion notamment. 

Mais la bataille contre le changement climatique est loin d’être gagnée. Un réchauffement de 2,5 degrés, contre 1,2 aujourd'hui, aurait des conséquences profondes pour les êtres humains et leur environnement. Un optimisme - prudent - reste permis à la veille de la COP27, du fait de la flambée des prix des combustibles fossiles et de l'efficacité toujours croissante des énergies renouvelables. Selon des études récentes, jusqu'à 90 % de la population mondiale vit aujourd’hui dans des zones où les énergies renouvelables devraient être, dans un horizon proche, moins chères que les combustibles fossiles, et l'installation d'énergies renouvelables dans le monde ne cesse d'augmenter. À elle seule, la Chine a installé plus de capacités d'énergie renouvelable que le reste du monde réuni. L'Union européenne (UE) arrive en seconde position, avec une croissance annuelle moyenne de 44Twh au cours des deux dernières années, bientôt suivie par les États-Unis, qui ont récemment adopté l’Inflation Reduction Act.

Entre l’espoir structurel et le pessimisme conjoncturel qu’impose la période, quelles sont les perspectives de la COP27 ? Et quels sont les principaux défis à relever ? 

Qu'est-ce qu'une COP et qu'est-ce qui est en jeu ?

Les Conférences des Parties se tiennent chaque année depuis le "Sommet de la Terre" de Rio en 1992. Ces conférences réunissent, dans un format multilatéral, des pays (198) et des acteurs non étatiques négociant des règles et des mesures au service de la recherche de solutions à apporter au changement climatique. En 2015, les nations réunies à Paris pour la COP21 ont conjointement adopté le premier accord international universel pour lutter contre le changement climatique, appelé Accord de Paris

L'Accord de Paris pose les fondements d'une structure ascendante ou "bottom-up" invitant les États à déterminer eux-mêmes leur contribution (appelée Contribution déterminée au niveau national, CDN) aux efforts mondiaux. L'objectif poursuivi est d’éviter de dépasser 1,5 degré - ou bien en dessous de 2 degrés - de réchauffement par rapport à l'époque préindustrielle. L'accord a gravé dans le marbre le concept de responsabilités communes mais différenciées, selon lequel les pays développés sont davantage responsables de la quantité de gaz à effet de serre (GES) déjà accumulée dans l'atmosphère que les pays en développement, ce qui les enjoint à faire plus, et plus vite. 

L'Accord de Paris repose sur trois piliers : l'atténuation du changement climatique, l'adaptation au changement climatique et, enfin, les pertes et dommages.

L'atténuation a toujours été le sujet le plus débattu lors des COP. Il s’agit d’adopter des mesures et de trouver des solutions permettant de réduire les émissions de GES afin d’atteindre la neutralité carbone d'ici 2050. Il s'agit également de trouver des solutions au réchauffement climatique par le biais, par exemple, des technologies (diffusion des énergies propres, financement de l'accès aux énergies propres), de l'efficacité et de la sobriété énergétiques, ou en recourant à des mécanismes de marché (comme les crédits carbone, via l'article 6 de l’Accord de Paris).

L'Accord de Paris repose sur trois piliers : l'atténuation du changement climatique, l'adaptation au changement climatique et, enfin, les pertes et dommages.

L'adaptation, quant à elle, consiste à trouver des moyens permettant aux populations de s'adapter à l'impact inévitable du réchauffement climatique auquel le monde sera et est déjà confronté (par exemple, construire des digues pour se préserver des risques accrus d'inondations). L'adaptation est aussi beaucoup discutée lors des COP, mais bien moins que l'atténuation. 

Le pilier des Pertes et dommages est de loin le moins discuté et pourtant l’un des plus essentiels. Il s'agit d'aborder les pertes économiques et non économiques (par exemple, la perte de vies humaines, de biens culturels ou de patrimoines naturels) engendrées par le changement climatique. C’est là un point essentiel, aussi lié à la notion de justice climatique pour de nombreux pays vulnérables comme les petites nations insulaires - qui ne sont pas responsables du réchauffement climatique mais pourraient voir une grande partie de leur territoire recouverte par la mer avant la fin du siècle - et pour de nombreux pays africains. Cette dimension soulève des questions potentiellement explosives comme la migration climatique. 

De la COP21 à Paris (2015) à la COP26 à Glasgow (2021), le régime de l'Accord de Paris est resté dans une phase d'élaboration de règles : les différentes COP se concentraient ainsi sur l'établissement des règles nécessaires à la mise en œuvre de cet Accord. À cet égard, la COP26 a été un succès notable dans la finalisation de ces règles. La COP27 sera en cela la première COP d'une nouvelle phase décisive pour le régime de l'Accord de Paris : l'ère de sa mise en œuvre.

Quatre dimensions fondamentales pour la COP27

Le financement climatique et un meilleur soutien à l'adaptation 

Le renforcement du soutien à l'adaptation et l'augmentation du financement climatique seront probablement les sujets les plus brûlants de la COP27. Les pays développés concèderont-ils 100 milliards de dollars de financement climatique et doubleront-ils leur financement de l'adaptation ? Le succès de la conférence dépendra sans doute de la réponse à cette question. 

Les règles de l'Accord de Paris exhortent les pays à construire un Plan national d'adaptation (PNA) qui décrive leur politique d'adaptation au changement climatique. Ces plans doivent mettre en évidence les besoins spécifiques des pays en termes de financement et de capacités (notamment techniques) pour l'adaptation. Ces plans serviront de fondements à la définition d’un Objectif mondial d'adaptation qui sera l'un des sujets à l'ordre du jour de la COP27. L'un des principaux enjeux de la conférence sera de trouver un accord sur la définition de ces objectifs, en particulier sur la mesure et le suivi des progrès effectués par les pays en matière d'adaptation.

Les besoins en financement des pays en développement auront une place de choix dans ces débats. 

Les besoins en financement des pays en développement auront une place de choix dans ces débats. Les montants sont colossaux : un rapport du WRI sur l'état des contributions déterminées au niveau national en 2022 fait état de 4 300 milliards de dollars de besoins en finance climat d'ici 2030. Depuis la conférence de Copenhague en 2009, les pays développés se sont engagés à mobiliser 100 milliards de dollars par an pour la finance climat. 

En 2020, seuls 83,3 milliards de dollars ont été collectés, principalement pour l'atténuation et seulement un tiers environ pour l'adaptation. Le respect partiel de ces promesses suscite l’agacement et la frustration des pays en développement, qui dénoncent un manque de soutien de la part des pays développés. Les pays en développement mettent également en cause la nature des financements climatiques, reçus principalement sous forme de prêts, parfois assortis de taux d'intérêt élevés, et rarement sous la forme de subventions.

À travers le Pacte de Glasgow pour le climat, les pays se sont engagés à doubler le financement de l'adaptation d'ici 2025 avant de passer à un nouvel objectif de financement collectif plus ambitieux après 2025. Cette question sera largement débattue lors de la COP27, car elle constitue un objectif politique central pour de nombreux pays en développement et est le principal point de discorde avec les pays développés. Le Groupe des 77 (G77), principale coalition de négociation des pays en développement, a placé la finance climat tout en haut de son programme pour Charm el-Cheikh.

Enfin, s'agissant du financement climatique, la possible diffusion de partenariats internationaux (une sorte de club climat) pourrait émerger lors de cette COP. À l'instar du Partenariat pour une transition énergétique juste, conclu entre l'Afrique du Sud et des partenaires comme les États-Unis, l'Union européenne, le Royaume-Uni et la France, le G7 propose désormais des accords similaires à de grands pays en développement dont l'Inde, l'Indonésie, le Vietnam et le Sénégal. Ces partenariats offrent un financement important pour l’action climatique en échange d'une décarbonation plus rapide (notamment l'accélération de l'abandon progressif du charbon). Ce format permet d'augmenter les financements, y compris privés, et d'améliorer la coopération entre les pays développés et les pays en développement. La COP27 pourrait permettre quelques avancées sur ce front. 

Pertes et dommages : convenir d'un mécanisme de financement 

Les pays développés et les pays en développement ne sont pas encore parvenus à un accord sur les pertes et les dommages, notamment sur la mise en œuvre de mécanismes de financement visant à compenser les pertes induites par le changement climatique. Il s'agira de l'une des questions cruciales de la COP27. Jusqu'à présent, les pays se sont uniquement accordés sur la mise en place de cadres de discussion comme le Réseau de Santiago sur les pertes et dommages, qui porte sur le renforcement des capacités, ou le Dialogue de Glasgow sur les pertes et dommages, qui concerne les futurs mécanismes de financement. 

Pour la première fois lors d’une COP, la question de financer les pertes et dommages est proposée pour figurer à l'ordre du jour officiel. Les pays en développement, conduits par les nations les plus vulnérables, avaient accepté de quitter Glasgow sans un accord sur les pertes et dommages, mais ce ne sera pas le cas à Charm el-Cheikh. Cela représente à la fois un risque et une opportunité. 

La principale demande des pays en développement concerne l'établissement d'un mécanisme de financement structurel pour les pertes et les dommages afin de fournir les fonds nécessaires à l'indemnisation des populations touchées. De nombreux pays en développement insistent sur le fait que fournir un financement pour ces pertes relève d’une "responsabilité légale" des nations développées, historiquement les plus responsables des émissions de GES accumulées. 

Pour la première fois lors d'une COP, la question de financer les pertes et dommages est proposée pour figurer à l'ordre du jour officiel.

Les pays développés, en revanche, s'opposent à la création d'un mécanisme de financement entièrement nouveau en la matière, soulignant que les formats existants en matière de financement de l'adaptation (comme, par exemple, le Fonds vert pour le climat) pourraient être utilisés pour financer les pertes et dommages. La plupart des pays développés sont également opposés à toute reconnaissance de cette hypothétique responsabilité légale. 

La voie vers un accord lors de la COP27 passe probablement par un accord sur des formats permettant le financement progressif des pertes et dommages, mais aussi sur un mécanisme de comptabilité clair et transparent qui garantirait que les fonds soient effectivement fléchés vers les zones et populations touchées. Pour ce faire, il est nécessaire de disposer de repères permettant d’évaluer les besoins et d’établir un lien de causalité entre les pertes subies et le changement climatique. Malgré certaines déclarations positives d'acteurs clés comme l'envoyé spécial des États-Unis pour le climat John Kerry, la question des pertes et dommages risque néanmoins d'être difficile à résoudre lors de la COP27. 

Renforcer les engagements en matière d'atténuation

Les délégations ont quitté l'Écosse en s'engageant à mieux aligner leurs objectifs pour 2030 sur l'objectif de réchauffement maximal de 1,5 degré de l'Accord de Paris. Depuis la COP26, 24 pays ont ainsi mis à jour leur CDN (dont l'Inde, l'Indonésie et l'Australie), et d'autres devraient s'y atteler lors de la COP27 (Turquie, Chili, Mexique et Vietnam). L'Union européenne prévoit de mettre à jour sa CDN après la COP27, et l'Inflation Reduction Act adopté par les États-Unis a une incidence sur leur CDN. La grande question reste celle de la Chine, qui n'a encore annoncé aucune mise à jour pour la COP27. 

Les engagements des pays doivent désormais aller au-delà des promesses et se traduire par des politiques et des investissements concrets pour accélérer l’atténuation.

Les engagements des pays doivent désormais aller au-delà des promesses et se traduire par des politiques et des investissements concrets pour accélérer l’atténuation. Les subventions mondiales aux combustibles fossiles ont doublé en 2021 par rapport à 2020. De leur côté, les investissements dans les énergies renouvelables, l'efficacité énergétique et la sobriété, notamment en Europe, s'accélèrent enfin, notamment sous l'effet de la guerre russe en Ukraine. Ils sont toutefois encore largement insuffisants pour combler l'écart entre les promesses et la réalité des actions. 

Il est peu probable que la COP27 aboutisse à des annonces significatives en termes d'objectifs d'atténuation. Toutefois, elle contribuera aux débats en cours sur les stratégies d'atténuation à long terme, notamment par le biais d'un processus appelé Programme de travail sur l'atténuation. Ce processus donne lieu à de nombreux affrontements de points de vue, notamment entre les États-Unis et la Chine, qui seront sans aucun doute exacerbés dans le climat actuel. La COP27, en tant qu'arène multilatérale, pourrait aussi être l’occasion de grandes annonces de la part des pays européens conjuguant la lutte pour l'atténuation des émissions et la bataille pour alléger la dépendance aux combustibles fossiles russes. En ce sens, la guerre de Vladimir Poutine pourrait bien avoir accéléré la fin des combustibles fossiles. 

La préparation du Bilan mondial

Tous les cinq ans, les États doivent soumettre et renouveler leurs engagements en matière de CDN, dont l’ambition est censée être croissante. C'est ce que l'on appelle le cycle des CDN. Au milieu de ce cycle, il convient désormais pour ces pays de soumettre des rapports (également tous les cinq ans) sur ce qui a été fait et ce qui reste à faire au niveau national pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris.

L'énumération des progrès réalisés inclut tous les types de mesures qui ont été prises en matière d'atténuation et d'adaptation au changement climatique (données, technologies, financement, etc.). Ces rapports seront utilisés pour établir un inventaire appelé Bilan mondial. Le premier bilan mondial a été lancé l'année dernière à Glasgow, avec pour mandat de présenter ses conclusions l'année prochaine lors de la COP28 à Dubaï. 

Le Bilan mondial est crucial pour établir la responsabilité globale des politiques climatiques dans le monde.

Le Bilan mondial est crucial pour établir la responsabilité globale des politiques climatiques dans le monde. Il s'agit d'un mécanisme essentiel créé par l'Accord de Paris pour surveiller les efforts internationaux visant à atteindre ses objectifs. Il est également central pour informer les pays de leurs faiblesses et permet d'identifier les besoins qui restent à traiter lors du cycle suivant de CDN ; le prochain cycle débutera en 2025. Ce bilan sert aussi à mettre publiquement en évidence les lacunes existantes afin d’inciter à une ambition accrue au niveau mondial. La COP27 permettra de poursuivre les discussions sur ce front important. 

Passer véritablement des promesses à la mise en œuvre

La COP27 sera une COP de transition que de nombreux analystes considèrent avec scepticisme en raison de l'atmosphère actuelle de discorde géopolitique. Néanmoins, certaines avancées pourraient être atteintes dans les quatre enjeux clés décrits dans cette analyse. Leur importance met en évidence la nécessité pour la COP27 de parvenir à une plus grande responsabilisation (pour l'atténuation et l'adaptation), à une plus grande solidarité (financement de l'adaptation et accord sur le mécanisme de financement des pertes et dommages) et à une meilleure coordination entre les pays, et souligne le besoin de favoriser le passage à une mise en œuvre concrète. Ce sera en définitive le facteur ultime pour évaluer le succès ou l'échec de la conférence de Charm el-Cheikh. 

 

 Copyright : Martin SILVA / AFP

 

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