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COP26 : tempête dans un verre d’eau ?

Analyses - 8 Décembre 2021

Peu à peu, la vie reprend son cours. Dans les médias internationaux et nationaux, la mention de la catastrophe climatique qui se dessine à un horizon toujours plus proche laisse place aux amorces d’une campagne présidentielle mouvementée. Les faits divers prennent le pas sur les annonces étatiques en faveur de la neutralité carbone. L’impératif de lutte contre la perte de biodiversité ne fait plus la une des journaux télévisés, et s’en trouve relégué aux milieux initiés. Tel est le sort des Conférences des Parties (COP), parenthèses passagères, objets de toutes les attentes, qui restent souvent décevantes et laissent derrière elles un sentiment amer de "trop peu". Un mois après l’ouverture de la très attendue COP26 à Glasgow, les bilans se multiplient, entre applaudissements et critiques acerbes. Les conclusions de la COP26 sont pourtant plus contrastées qu’elles n’y paraissent à première vue, et mettent en lumière l’incapacité du régime actuel de gouvernance climatique international à assurer seul la réussite de notre transition énergétique et environnementale. 

Plus que les COP elles-mêmes, c’est aujourd’hui l’écosystème qui se mobilise autour de cet événement qui est porteur d’espoir. En amont de la COP26, la lettre rédigée par une coalition composée de 778 entreprises adressée au G20 pour demander une action climatique plus forte constituait un signe encourageant. Elle préfigurait une mobilisation sans précédent du secteur privé à Glasgow, signe d’un changement de paradigme de plus en plus puissant. De la même manière, la mobilisation de la société civile s’intensifie d’année en année, et permet de renforcer l’écho des COP et l’analyse qui est faite de leurs résultats. Les gouvernants, réunis dans la zone bleue, auront peut-être entendu son appel à réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) depuis les rues pluvieuses de la métropole. Pourtant, ce sont bien les éléments constitutifs du pacte final qui servent de mesure de l’ambition et de l'efficacité d’une COP ou d’une autre. Qu’en est-il alors de la vingt-sixième édition ? 

Toujours plus haut, toujours plus fort ? 

La COP26 ne débutait pas le 31 octobre à Glasgow, mais plutôt dans les semaines et mois qui précédaient. Héritage de l’échec de la COP3 et de son protocole de Kyoto, l’objet n’est aujourd’hui plus à la signature d’un grand traité international qui engagerait juridiquement les États signataires vers une réduction de leurs émissions de GES. En lieu et place, les pays sont invités depuis la COP21 à rehausser leurs engagements climatiques de façon quinquennale, en publiant des "contributions déterminées au niveau national" (CDN). À l’ouverture de cette vingt-sixième édition, 150 des 196 parties avaient déposé de nouveaux engagements climatiques à horizon 2030. Parmi celles-ci, 80 États ont adopté un objectif d’atteinte de la neutralité carbone. Ce n’est pas rien, loin de là. 

C’est évidemment l’annonce faite par le Premier ministre indien Narendra Modi qui a retenu toute l’attention. Le quatrième plus gros émetteur de GES s’est engagé à atteindre la neutralité carbone à horizon 2070. L’Inde rejoint ainsi la Chine, les États-Unis et l’Union européenne, les trois blocs les plus émetteurs au monde, dans la route vers la neutralité carbone. Il s’agit d’une déclaration inattendue de la part d’un pays jusqu’alors farouchement opposé à l’adoption d’un objectif net-zero sur la base du principe d’équité. Il s’agit de surcroît d’un pas de géant de la part d’une Nation encore loin d’avoir atteint son pic de croissance économique, et dont la production d’électricité dépend encore à 70 % du charbon. Cet engagement national, comme les autres, doit encore impérativement être accompagné d’une feuille de route complète. Pour autant, de telles annonces peuvent déjà être saluées et encouragées, puisqu’elles démontrent l’intérêt majeur de la saine pression exercée par les COP sur les gouvernements du monde entier en matière climatique. 

À l’ouverture de cette vingt-sixième édition, 150 des 196 parties avaient déposé de nouveaux engagements climatiques à horizon 2030.

Au-delà des engagements unilatéraux, la COP26 était également l’occasion de renforcer un peu plus le tissu international d’accords thématiques façonnés ces vingt dernières années. On peut évidemment citer les accords adoptés sur la déforestation et le méthane, largement dépeints par la presse internationale comme des avancées majeures. D’une part, plus de 100 dirigeants représentant quelque 85 % des forêts mondiales ont signé un engagement visant à "stopper et inverser la déforestation" avant 2030. 

Parmi les signataires, on remarque avec surprise le Brésil de Jair Bolsonaro, pays où le rythme de déforestation s’est pourtant encore accéléré de 22 % entre août 2020 et juillet 2021. Cette présence questionne, à juste titre, la transformation de ces engagements en actes. 

La signature par plus de 100 pays d’un engagement mondial en faveur du méthane (Global Methane Pledge) est également jugée historique. Bien qu’ayant une durée de vie dans l’atmosphère moins élevée que le dioxyde de carbone, le méthane a un pouvoir réchauffant beaucoup plus élevé. Sur une durée de 20 ans, une unité de masse de méthane a ainsi un impact sur le climat jugé 84 fois supérieur à celui du CO2. Ce gaz est à l’origine d’un quart du réchauffement climatique, et la lutte contre les émissions de méthane peut ainsi avoir un effet bénéfique rapide sur les émissions de GES mondiales. Sans préjuger de l’intention de cet accord, pourtant, il convient de souligner la particularité du méthane ; contrairement au dioxyde de carbone, une large partie des émissions mondiales de méthane, qui relève de fuites, pourraient être évitées à l’aide de technologies déjà existantes. L’engagement de nombreux États en faveur d’une réduction rapide des émissions de méthane est ainsi louable, mais sa mise en œuvre à court-terme devra faire l’objet d’une attention particulière. Néanmoins, l’absence notable des principaux émetteurs de méthane, à l’instar de la Chine, la Russie et l’Inde, affaiblit considérablement l’accord. 

Le Partenariat international pour une transition énergétique juste constitue peut-être l’accord le plus original à être présenté à l’issue de cette COP. Il unit l’Allemagne, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et l’Union européenne à l’Afrique du Sud, pour accompagner cette dernière vers la réussite de sa transition énergétique, qui s’annonce déjà périlleuse. Le charbon fournit 87 % de l’électricité sud-africaine, ce qui participe à faire du pays le douzième émetteur mondial de gaz à effet de serre. À ce titre, l’Afrique du Sud se classe devant le Royaume-Uni, alors que le pays a une économie huit fois plus petite. Les conséquences de ce développement fortement carboné sont loin d’être anodines : à travers le pays, le climat se réchauffe à un rythme deux fois plus élevé qu’au niveau mondial, ce qui met en danger des activités agricoles fragiles et des réseaux logistiques continentaux souvent vétustes. Le Partenariat annoncé à la COP26, qui mobilisera un total de 8,5 milliards de dollars, doit favoriser la décarbonation de l’économie sud-africaine sans préjuger de ses besoins en développement. Cette somme sera sûrement insuffisante, mais elle participe d’une initiative intéressante qui entend créer une nouvelle voie de développement propre. À terme, la réussite de ce partenariat pourrait assurer un rayonnement vert à l’Afrique du Sud sur le reste du continent pour les décennies à venir. 

Enfin, c’est peut-être la mention directe du charbon dans le "Pacte de Glasgow" et sa désignation comme ennemi public numéro un qui aura fait couler le plus d’encre. Le texte final, signé par 197 parties, appelle à "intensifier les efforts vers la réduction du charbon sans systèmes de capture (de CO2) et à la sortie des subventions inefficaces aux énergies fossiles". À l’origine de 37 % de la production d’électricité mondiale, le charbon est plus polluant que ​​ses homologues fossiles, le gaz et le pétrole. La transition énergétique hors du charbon est ainsi devenue une priorité ces dernières années, et la mention de cet objectif dans l’accord final de la COP26 constitue une avancée majeure.

La transition énergétique hors du charbon est ainsi devenue une priorité ces dernières années, et la mention de cet objectif dans l’accord final de la COP26 constitue une avancée majeure.

Il reste que l’Inde, la Chine et l’Arabie saoudite se sont mobilisées dans les derniers jours de la conférence pour que l’ambition du texte final soit atténuée, et qu’à la mention d’une "disparition progressive" de l’utilisation du charbon se substitue celle d’une "diminution progressive". Ces pays ne sauraient pour autant être qualifiés de "fossoyeurs" de l’accord final. En plein développement économique, ils devront être capables de digérer dans les années à venir une explosion de la demande électrique, laquelle est aujourd’hui largement alimentée à bas coût par l’exploitation du charbon. On ne peut s’attendre aux mêmes engagements de leur part que de la part de pays qui, aujourd’hui déjà, ont largement réussi à éliminer le charbon de leur mix énergétique, à l’instar du Royaume-Uni. En outre, cet accord se concentre exclusivement sur le secteur énergétique, sans prendre en compte l’utilisation du charbon dans d’autres secteurs, qui devront eux aussi réduire leur dépendance pour nous permettre de respecter l’engagement pris dans le cadre de l’Accord de Paris. 

Pas assez haut, pas assez fort

Ces accords et engagements suffiront-ils à résoudre la crise climatique à laquelle notre planète se trouve aujourd’hui confrontée ? Sans détour, la réponse est assurément négative. Les analyses successives qui sont faites de la COP26 révèlent des failles importantes, qui ne seraient acceptables que si l’urgence de la situation mondiale ne mettait pas en péril l’équilibre fragile des écosystèmes dont nous dépendons tous. Or, l’absence perpétuelle de virage décisif sur la question climatique laisse présager du pire.

Ces accords et engagements suffiront-ils à résoudre la crise climatique à laquelle notre planète se trouve aujourd’hui confrontée ? Sans détour, la réponse est assurément négative.

À la COP26, la "finance climat" s’est révélée décevante. Ce terme désigne les financements mobilisés en faveur de l’effort d’adaptation et d’atténuation face au changement climatique, que ceux-ci soient d’origine publique, privée ou alternative. En 2009, les "pays riches" s’étaient engagés à mettre à disposition des pays les plus vulnérables une enveloppe de 100 milliards dollars par an à l’horizon 2020. Selon l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), cette aide n’atteignait pas les 80 milliards en 2019.

En particulier, sur le continent africain, qui connaîtra un doublement de sa population d’ici à 2050 et qui se trouve durement frappé par les conséquences du dérèglement climatique, l’aide dite d’"adaptation" reçue entre 2014 et 2018 s’est élevée en tout et pour tout à 5 dollars par personne et par an. Cette incapacité des pays les plus riches à respecter leurs engagements climatiques est profondément regrettable, et fait peser une lourde ombre sur les engagements nouveaux susmentionnés. Pourtant, plutôt que de revoir les mécanismes de responsabilisation des États sur ce sujet, le texte final de Glasgow se contente d’inciter à une augmentation des niveaux de finance climat. 

Sur les " pertes et dommages" aussi, la déception était grande au sortir de cette COP. Depuis plusieurs années déjà, les pays vulnérables qui se trouvent être les plus affectés par les effets du changement climatique, réclament une aide spécifique de la part des pays historiquement les plus émetteurs. Pourtant, la COP26 n’a toujours pas permis à un tel mécanisme de voir le jour, notamment en raison de craintes de la part de certains pays de voir émerger un cadre légal par lequel les pays vulnérables pourraient engager des poursuites à l’encontre des pays les plus développés. Pourtant, comment espérer que les pays dits "en développement" se lancent dans une transition environnementale coûteuse et incertaine en l’absence d’aide substantielle de la part des pays dont les moyens de développement sont la source des problèmes actuels en matière climatique ? Cette question se heurte à la réalité de la discussion sur les pertes et dommages telle que nous la connaissons aujourd’hui.

Enfin, les engagements adoptés à la COP26 ne devraient toujours pas nous permettre d’atteindre l’objectif d’un maintien des températures sous la barre des 1,5°C en 2100 par rapport à la période préindustrielle de référence (1850-1900). Fixé par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), cet objectif n’est ni fantasmé ni exagéré. Il ne devrait pas non plus être négociable. Le respect de cette limite permettrait en effet d’éviter les conséquences les plus désastreuses du dérèglement climatique. Pourtant, les engagements pris à Glasgow, s’ils étaient tous respectés, ne permettraient de limiter la hausse des températures que sous la barre des 1,8°C avant 2100, et ce dans le scénario le plus optimiste.

Les engagements adoptés à la COP26 ne devraient toujours pas nous permettre d’atteindre l’objectif d’un maintien des températures sous la barre des 1,5°C en 2100.

Cette perspective est décevante. De surcroît, elle est peu réaliste, puisqu’elle table sur la réalisation de tous les engagements adoptés, y compris ceux de neutralité carbone qui paraissent pour le moins hasardeux. Il faudrait, pour rappel, diminuer les émissions de GES de 45 % à horizon 2030 par rapport à 2010 pour espérer rester sous les 1,5°C. Cela impliquerait une atteinte de la neutralité carbone en 2050 au niveau mondial.

De l’engagement à l’action

Au-delà des résultats obtenus à Glasgow, donc, c’est le fonctionnement même des COP qui doit interroger. Pensées comme un espace de réflexion multilatérale, ces conférences n’ont aucun caractère contraignant pour les parties prenantes. Elles se rapprochent plus de la "théorie fonctionnelle des régimes internationaux", telle que développée par Robert Keohane, que de la gouvernance climatique intégrée qui avait pû être envisagée à l’époque du protocole de Kyoto. Pourtant, la conception actuelle du consensus comme pierre angulaire du schéma de gouvernance climatique nous force à la déception chaque année. Si le régime actuel permet à certains États d’avancer plus vite quand d’autres se montrent réticents à prendre des mesures ambitieuses, il reste qu’il se trouve confronté au traditionnel enjeu de l’"action collective". 

À ce titre, et pour une COP, la vingt-sixième édition du genre ne s’en sort pas si mal ; des accords relativement ambitieux ont été signés, qui pourraient permettre d’éviter quelques dixièmes de degrés de réchauffement avant la fin du siècle et les États ont été encouragés à réhausser leurs objectifs sur l’année à venir. Pourtant, il n’est plus temps de se contenter des effets d’annonce qui ont caractérisé les COP depuis leurs lancements en 1995. Dorénavant, la plupart des gouvernements mondiaux reconnaissent l’urgence climatique à laquelle nous faisons face, même s’ils ne sont pas encore prêts à sacrifier leurs intérêts individuels en faveur de l’action commune. C’est à ce titre que nous demandions, à quelques jours de la COP26, le passage d’une COP d’engagements à une COP d’action

Force est de constater que ce virage n’a pas été pris. La signature du partenariat entre certains pays occidentaux et l’Afrique du Sud apparaît comme une initiative encourageante. De la même manière, les avancées sur le sujet de l’article 6, qui doit permettre la création d’un marché international de crédits-carbones, donnent une consistance supplémentaire à cette COP26. Il reste à espérer que ces deux initiatives, qui donnent la part belle à des formes d’action concrètes, traduisent les prémices d’un changement de paradigme pour les prochaines COP. Sans concession possible face à l’urgence de la situation climatique, l’objectif est aujourd’hui clair : donner les moyens aux parties de respecter leurs engagements pour demain. 

 

Copyright : Paul ELLIS / AFP

 

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