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Chronique de la COP27 : entre réparation, confrontation, compétition et coopération

Analyses - 24 Novembre 2022

La 27ème conférence des parties (COP27) s’est tout juste clôturée en Egypte. Comme attendu, l'établissement d'un mécanisme de financement dédié aux pertes et dommages liés au changement climatique a été le sujet le plus débattu dans le désert du Sinaï au cours des deux semaines de la COP. Au-delà d’un traditionnel dénouement en demi-teinte, ce qui est apparu de manière évidente lors de cette conférence est la collusion de trois éléments discursifs antagonistes : l'appel à la nécessaire coopération, la reconnaissance de phénomènes de concurrence et l'effet paralysant de la confrontation entre blocs de pays. De retour de Charm el-Cheikh, Joseph Dellatte, Research Fellow climat au sein du programme Asie de l'Institut Montaigne, analyse les enjeux politiques, le jeu des coalitions qui ont vu le jour lors de la COP27 et leurs implications pour l'avenir de la lutte contre le changement climatique.

Pertes et dommages : un accord historique au goût amer

La "COP africaine" est finalement parvenue à un accord - à la portée en fin de compte symbolique - sur la création d'un fonds destiné à indemniser les pays en développement "particulièrement" vulnérables et subissant des pertes et dommages (loss and damage, L&D) liés au changement climatique. Cette décision est essentielle pour les pays déjà touchés ; elle est également historique puisque c'est la première fois qu'un mécanisme de financement de "réparation" est convenu au niveau des Nations unies. 

Les discussions sur la mise en œuvre d'un mécanisme de financement des pertes et dommages ont été ajoutées à l'ordre du jour officiel dès le premier jour de la COP27. Il s'agit d'une initiative sans précédent pour une conférence sur le climat, qui a suscité de grands espoirs parmi les pays vulnérables - soutenus par la plupart des pays en développement - désireux d'obtenir un fonds de réparation des conséquences les plus directes du changement climatique. Les pays développés comme les États membres de l'Union européenne et les États-Unis s'opposaient initialement à l'établissement d'un mécanisme de financement sans règles solides de définition et de traçabilité - un prérequis qu'ils considéraient comme inatteignable lors de la COP27.

Les pays développés n'étaient pas non plus prêts à soutenir un mécanisme qui ne contraindrait pas d'autres pays récemment entrés dans la catégorie des pays à revenu élevé (comme Singapour ou les pétromonarchies du Golfe) et surtout la Chine, le principal émetteur mondial, à payer leur juste part. Dans le même ordre d'idées, l'Alliance des petits États insulaires (AOSIS), la plus concernée par les pertes et dommages, a aussi demandé que la Chine et d’autres grands pollueurs contribuent de manière significative à ce mécanisme de financement. 

Après un revirement inattendu sous la forme d'un "coup politique" de l'Union européenne à la fin de la conférence, un accord a finalement été trouvé avec les pays en développement.

À Charm el-Cheikh, la Chine a hésité à afficher un soutien clair à cette initiative. Il s'agit là d'un dilemme pour Pékin : soutenir le financement des pertes et dommages confère une légitimité supplémentaire au rôle de leadership que la Chine souhaite endosser auprès des pays en développement. Deuxième plus grand émetteur absolu de gaz à effet de serre en production cumulée, il serait logique qu'elle contribue au financement des pertes et dommages. Ce n'est cependant pas ce qu’elle souhaite : une contribution chinoise risquerait d'ouvrir la boîte de Pandore, en encourageant un débat sur son statut de pays en développement au sein du régime de l'Accord de Paris.

La position de l'AOSIS a été une question très controversée au sein du G77 - la principale plateforme de coordination des pays en développement, regroupant 134 nations - puisque l'Alliance s’en tient à la définition du sommet de Rio de 1992 qui considère la Chine, et d'autres grands émetteurs comme l'Arabie saoudite, au même titre que tout autre pays en développement. 

Après un revirement inattendu sous la forme d'un "coup politique" de l'Union européenne à la fin de la conférence, un accord a finalement été trouvé avec les pays en développement. Cependant, les prochaines COP devront encore apporter leurs lots de solutions aux dimensions les plus délicates de ce mécanisme de financement. De nombreuses questions restent en effet irrésolues du fait des visions fondamentalement différentes qu’en ont les principaux acteurs. Tout d'abord, le document qui crée le mécanisme de financement ne fournit pas de définition claire ni d'accord sur ce qu'est un "pays en développement particulièrement vulnérable", critère censé déterminer les pays destinataires du fonds. Les Européens, les Américains et les Japonais ne veulent pas concéder des financements à des pays en développement "à revenu élevé et moyen", tandis que le Groupe des 77 + la Chine s’opposent à toute discrimination entre les membres de leur coalition. L'accord final fait également vaguement référence à des "sources de financement plus larges", impliquant une "mosaïque de solutions" s’appuyant sur l'allègement de la dette, les appels formulés en faveur d’une contribution d’institutions comme le FMI et la Banque mondiale, et peut-être une contribution de la part de pays au-delà des pays développés traditionnels (comme la Chine, ou les pays du Golfe). Il reviendra aux prochaines conférences des parties d’apporter davantage de précisions. 

Coalitions et compromis

La volte-face de l'Europe en faveur de la création du fonds était une concession tactique, initialement conditionnée au soutien des pays en développement pour une ambition d'atténuation accrue et concrète dans le texte final afin de "sauver" l'objectif de 1,5°C de l'Accord de Paris. L'UE, aux côtés de 80 autres nations, a demandé des engagements fort sur l'élimination progressive de tous les combustibles fossiles dans la déclaration finale - une position proposée pour la première fois par l'Inde pour étendre la promesse d'élimination progressive du charbon convenue lors de la COP26 - et un ambitieux programme de travail sur l'atténuation visant à poursuivre concrètement l'objectif de 1,5°C. 

Aucune de ces ambitions ne s'est matérialisée, au grand regret de l'UE. Le texte final de la COP27 fait mention de l'objectif de 1,5°C, mais sans aucune référence aux solutions à mettre en œuvre, laissant transparaître un manque d'ambition évident. Du côté des efforts d’atténuation, seules quelques nouvelles références aux énergies "renouvelables" et "à faibles émissions" ont été convenues. La présidence égyptienne, alliée aux intérêts pétroliers, avait dans un premier temps proposé un vocabulaire plus faible que celui du Pacte de Glasgow pour le climat adopté l'année dernière lors de la COP26. Il s'agit là de l’une des pires formes d’affrontement en matière de politique climatique, en contradiction directe et flagrante avec l'objectif de cette COP, qui était de définir des mesures concrètes et de préparer leur mise en œuvre…

Malgré ces déconvenues et en dépit de l’absence de lien entre réparations concédées et solutions, l'UE, rapidement suivie par d'autres pays développés, s’est résolue à soutenir la création du fonds. Les Européens aimeraient croire que la bonne volonté dont ils ont fait preuve en s'engageant en faveur du fonds contribuera à adoucir la confrontation traditionnelle entre pays développés et pays en développement, créant ainsi un espace pour un engagement plus important en matière d'atténuation lors des futures COP. Mais à ce stade, cette stratégie politique pourrait s’avérer trop optimiste et n’être adossée, en fin de compte, qu’à un rêve inaccessible.

Le principal enseignement de la COP27 est donc que l'impasse des négociations climatiques sur un plan multilatéral en matière d’atténuation est plus puissante que jamais.

Le principal enseignement de la COP27 est donc que l'impasse des négociations climatiques sur un plan multilatéral en matière d’atténuation est plus puissante que jamais. Tant que l'équilibre des forces au sein du G77 restera le même - c’est-à-dire, avec un clair alignement des intérêts des géants industriels en développement et à croissance rapide comme la Chine et l'Inde avec les intérêts économiques des États pétroliers et ceux de certains des pays les plus vulnérables au changement climatique - cela ne changera pas. 

De nombreux événements extérieurs importants ont aussi contribué à alimenter l'atmosphère conflictuelle de la COP27. Des considérations géopolitiques pures induites par la guerre de la Russie en Ukraine ont abouti à l’émergence de deux coalitions qui ne se seraient jamais formées si l'invasion n'avait pas eu lieu. D'un côté, la Russie s'est jointe - ouvertement - à d'autres États producteurs de pétrole pour tenter d'alléger le langage adopté à Glasgow sur l'atténuation. De l'autre côté, John Kerry a annoncé un plan visant à aider l'Ukraine à effectuer sa transition des centrales au charbon aux centrales nucléaires SMR pour produire de l'hydrogène vert. 

Du nivellement par le bas à la concurrence vertueuse

La COP27 a également été marquée par la reprise des discussions climatiques entre les États-Unis et la Chine, suite à la rencontre entre Joe Biden et Xi Jinping lors du G20 à Bali. Il ne faut cependant pas être naïf sur la nature de la relation entre les deux pays, qui est celle d’une rivalité concurrentielle, y compris sur le climat. 

Juste après les élections américaines de mi-mandat - dont le résultat a été un peu plus favorable à l’ambition climatique qu’attendu - Joe Biden s’est rendu à la COP27 sur le chemin du sommet du G20. Profitant de l'absence de Xi Jinping à la COP, l'administration américaine s'est positionnée comme leader en matière de climat. La posture des Etats-Unis est toutefois affaiblie par les piètres performances américaines en matière de financement climatique, qui resteront en l'état jusqu'à ce qu'une majorité favorable se dégage à la Chambre des représentants, dont les commissions budgétaires votent les mesures liées au climat. Cette situation est largement exploitée par la Chine pour dénoncer un manque d'engagement de la part des États-Unis à l’égard des pays vulnérables. Elle est également de mauvais augure pour le financement des pertes et dommages et le capital politique que les pays développés espèrent en tirer. 

L'approche chinoise en matière de coopération climatique est supplantée par ses intérêts géopolitiques. 

L'approche chinoise en matière de coopération climatique est supplantée par ses intérêts géopolitiques. A la COP27, l'envoyé spécial de la Chine pour le climat, Xie Zhenhua, a affirmé que la Chine soutiendrait Taïwan dans la mise en œuvre de sa politique climatique selon le "principe d'une seule Chine". C'est la première fois que le gouvernement chinois mentionnait Taïwan dans un contexte climatique, montrant désormais la perception chinoise des liens entre climat et géopolitique.

L'objectif de sécurité nationale fait désormais partie de toute politique internationale menée par Pékin, y compris l'action climatique mondiale. Les États-Unis s'étant engagés à préserver le statu quo à Taïwan, l'inévitable concurrence croissante entre les deux superpuissances apparaît de nouveau, jusque dans le domaine du climat.

Au-delà de la géopolitique, Xie Zhenhua a aussi subtilement parsemé ses interventions de nombreux commentaires intéressants sur la "nécessaire concurrence qui peut être vertueuse" dans le domaine du climat - commentaires dont beaucoup s'appliquent à l'Union européenne. 

Le discours sur la concurrence porte désormais sur la question critique des émissions comprises dans le commerce et le point hautement politique de la future mise en œuvre d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières par l'UE (dont l'adoption est prévue plus tard cette année). Xie Zhenhua a, à de nombreuses reprises, pris le soin de dénoncer ce mécanisme, le dépeignant comme une approche unilatérale contredisant le principe de responsabilité commune mais différenciée de l'Accord de Paris. Comme alternative, il a plusieurs fois souligné le souhait de la Chine de coopérer avec l'UE, les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud pour traiter les différences de prix du carbone et les émissions dans le commerce en développant des marchés régionaux du carbone et, à l'avenir, un marché mondial du carbone en vertu de l'article 6 de l'Accord de Paris. 

Les conditions posées par la Chine pour la coopération

La volonté de la Chine de développer des marchés régionaux du carbone va de pair avec son opposition à la diffusion de mécanismes d'ajustement carbone aux frontières (MACF). Cette approche soulève néanmoins des questions politiques délicates : les pays mentionnés par Xie Zhenhua ne disposent pas tous d'un marché du carbone opérationnel auquel se rattacher ou de la volonté politique d'en créer un rapidement (par exemple, le Japon ou les États-Unis). S’agissant de la liaison avec le système d'échange de quotas d'émission de l'UE, la Chine dispose d'un marché du carbone fondé sur l'intensité avec un prix du carbone de 9 $/TCO2, tandis que l'UE a atteint 100 $/TCO2 (2022) et dispose d'un plafond agressif de réduction des émissions motivé par le paquet “Ajustement à l’objectif 55” (Fit for 55). Une liaison de ces marchés du carbone créerait une rente politiquement inacceptable en Europe en faveur des entreprises chinoises. 

Ces divergences déclenchent inévitablement un problème de concurrence. Les États comprennent désormais que les revenus du carbone sont essentiels à la décarbonation, malgré les coûts élevés de la réduction des émissions. Les responsables politiques de l'UE l'ont affirmé à plusieurs reprises lors de la COP27. Cependant, un marché commun du carbone limiterait les revenus que les pays européens pourraient investir dans leur propre décarbonation. Au contraire, il subventionnerait positivement la décarbonation des pays en développement tout en réduisant considérablement les revenus nationaux du carbone disponibles pour investir dans leur décarbonation domestique.

Les États comprennent désormais que les revenus du carbone sont essentiels à la décarbonation, malgré les coûts élevés de la réduction des émissions.

Cette concurrence nouvellement perçue met en péril l'utilisation des résultats d'atténuation transférés (crédits carbone) au niveau international, comme le prévoit l'article 6 de l'accord de Paris. Pourtant, cet instrument reste essentiel tant pour la future finance climatique que pour le soutien à apporter aux pays en développement dans leur trajectoire vers un développement sans carbone. 

La coopération axée sur les solutions peut-elle se traduire en actes ?

La COP27 aurait dû inaugurer  la phase de mise en œuvre de l'Accord de Paris. Si elle a marqué une étape importante en faveur de la justice climatique et des pays vulnérables, l'équilibre des forces s'est malheureusement éloigné des engagements pris en matière d’atténuation, et la COP27 a mis en évidence l'incapacité de l'arène multilatérale à aboutir à des engagements qui visent à réduire l'utilisation des combustibles fossiles. Il y a ici un risque que les futures COP deviennent des chambres de réparations plutôt que des lieux favorisant l’émergence de solutions.

Le paradoxe est que l'appel à la coopération internationale n'a jamais été aussi clair et fort qu’à la COP27. Bien que cela apparaisse presque dystopique, au vu des résultats de la conférence, la coopération est nécessaire partout : décarbonation industrielle, développement des énergies propres, finance verte et taxonomies vertes. Mais la coopération ne peut pas être un simple mantra ; elle doit avoir un sens concret si nous voulons atteindre les objectifs de l'Accord de Paris.

Les échecs d’une diplomatie multilatérale qui se veut inclusive en matière d’atténuation soulignent le besoin urgent de formats supplémentaires pour une coopération rapide et concrète. Certains d'entre eux, à l’image des Partenariats pour une transition énergétique juste (JETP), sont déjà en train de devenir une réalité. C'est le cas du partenariat G7-Indonésie récemment annoncé, qui conditionne le financement climat à l’exigence d’une ambition accrue pour éliminer progressivement les combustibles fossiles. D'autres devront émerger. Un club climat ambitieux, par exemple, plus fort et plus réaliste que celui proposé actuellement par le G7, est nécessaire pour décarboner les secteurs industriels et les émissions intégrées dans le commerce. Des initiatives politiques audacieuses de la part de pays ambitieux sont également nécessaires, comme l’adoption d’un traité de non-prolifération des combustibles fossiles, qui apparaît aujourd’hui comme une priorité.

 

 

Copyright : JOSEPH EID / AFP

 

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