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Budget 2023 : le "gage tabac", un mécanisme parlementaire indispensable et irresponsable

Analyses - 18 Novembre 2022

Le 1er janvier prochain, conformément à la trajectoire prévue par le PLFSS pour 2023, le prix du paquet de cigarettes augmentera en moyenne de 50 centimes d’euros, pour atteindre 10,68 €. S'il s'agit d'une hausse de 4,9 % par rapport à 2022, elle reste toutefois légèrement inférieure à l'inflation (6,2% en moyenne cette année). Avec un rendement estimé à 13,6 Md€ en 2022, les accises sur le tabac continuent de s'inscrire dans une trajectoire ascendante en cohérence avec la politique gouvernementale volontariste pour la réduction du tabagisme en France.

Véritable instrument de santé publique, la fiscalité sur le tabac est également un outil parlementaire indispensable, car nécessaire à toute proposition visant à alléger quelconque fiscalité. Dans la continuité du décryptage de l'examen parlementaire du "Budget 2023" initié par l'Institut Montaigne, cette analyse vise à présenter un mécanisme parlementaire peu connu du grand public et dont les conséquences peuvent toutefois être tangibles dans le quotidien de millions de Français : le "gage tabac".

Le "gage tabac" : un incontournable de l’amendement parlementaire

Un outil qui répond à une exigence constitutionnelle d’équilibre budgétaire

L'article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958 énonce que tout amendement parlementaire dont l'adoption aurait pour conséquence "soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation de la charge publique", est irrecevable. Le président de la commission des finances est ainsi garant de l'examen de la "recevabilité financière" des amendements auquel se soumettent l’ensemble des parlementaires, députés comme sénateurs. 

20 000 amendements sont examinés chaque année au titre de la recevabilité financière.

Ainsi, 20 000 amendements sont examinés chaque année au titre de la recevabilité financière, soit près de 100 000 au cours de la quinzième législature, de 2017 à 2022. Plus de 27 000 d'entre eux ont été déclarés "irrecevables" au titre de l'article 40. Une fois jugés "irrecevables", les amendements ne peuvent plus être défendus par les parlementaires, ni étudiés en commission ou en séance publique.

L'aggravation de la charge publique - par exemple augmenter ou créer une subvention publique ou encore élargir le public bénéficiaire d'une prestation - entraîne, systématiquement, une irrecevabilité de l'amendement car il est absolument interdit d’augmenter une charge publique. La diminution des ressources publiques par une initiative parlementaire représente toutefois une interdiction plus relative. Il est en effet autorisé de compenser une perte de recettes par l'augmentation d'une autre recette publique. Cette compensation d’une perte de recettes est désignée sous le nom de "gage". Il est impératif que le gage soit jugé crédible et réel et il doit toujours bénéficier à la collectivité ou à l’organisme subissant la perte. Par exemple, si un amendement parlementaire propose une baisse d'impôt sur le revenu pour les ménages les plus modestes (baisse de recettes publiques pour l'État), il doit également proposer une compensation (augmentation d’un autre impôt par exemple) et donc "gager" sa mesure, pour compenser la perte de recettes pour l'État.

Traditionnellement, les parlementaires proposent ainsi d'augmenter les accises sur le tabac, dont l'assiette et les rendements sont suffisamment larges pour garantir la crédibilité et la faisabilité de la compensation : c'est "le gage tabac". 

Derrière la coutume parlementaire, un manque de rigueur et de pragmatisme économique et financier

Dans la grande majorité des cas, lorsqu’un amendement "gagé sur le tabac" est définitivement adopté en séance publique, le gouvernement choisit de "lever" le gage - abandonner la proposition d'augmentation de la fiscalité sur le tabac pour compenser la perte de recettes publiques - et ainsi, d'assumer seul la charge financière de l’amendement adopté. Rien n'oblige l’exécutif toutefois à "lever" ce gage, et il est arrivé, à de rares occasions, qu'il refuse de procéder à cette action. Ce fut notamment le cas lors de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte en 2014, lorsque la ministre de l'Environnement, de l'Énergie et de la Mer décida de ne pas lever le gage sur deux amendements portant sur l’usage du vélo par les salariés, pourtant adoptés dans l'hémicycle. 

Si l'existence d'un "gage tabac" dans la plupart des amendements proposant une diminution des ressources publiques relève davantage d'une discipline parlementaire - conformément aux exigences constitutionnelles - que d’une réelle volonté politique d’accroître la fiscalité sur le tabac, le recours à ce mécanisme pose question. En effet, le recours systématisé au "gage tabac" souligne l’une des nombreuses limites du travail parlementaire. Seule une poignée d'amendements ayant recours à ce gage contiennent une estimation chiffrée de ce que représenterait concrètement la perte de recettes publiques proposée.

Seule une poignée d'amendements ayant recours à ce gage contiennent une estimation chiffrée de ce que représenterait concrètement la perte de recettes publiques proposée.

Plus encore, aucun n’expose ce que signifierait une telle compensation grâce à la fiscalité sur le tabac et donc, son impact final sur le prix du paquet de cigarettes. Aucun amendement, parmi les milliers déposés sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2023, ne répond à ces questions. Pourtant, si le gouvernement venait à ne "pas lever les gages", les conséquences économiques sur le prix du tabac seraient réelles, et en l'occurrence, significatives.

L'Institut Montaigne a donc mené cet exercice et estimé l'impact potentiel des amendements "gagés" et adoptés lors de la première lecture du PLF 2023 à l'Assemblée nationale sur la fiscalité du tabac - et donc, sur son prix potentiel.

Le "gage tabac" en action : vers un paquet de cigarettes à 12 € dès janvier 2023 ?

Cet automne, l'examen du PLF 2023 est marqué par l'engagement de la responsabilité du gouvernement à deux reprises - sur la première et la seconde partie du texte - au titre de l’article 49.3. Dans la mouture finale de ce dernier, seuls 117 amendements ont été retenus pour la première partie sur les 3460 initialement déposés en séance publique à l'Assemblée nationale. Ces amendements représentent un surcoût pour les finances publiques estimé par le gouvernement - et non par les députés - à 700 M€. Parmi eux, 45 sont gagés exclusivement sur le tabac pour compenser cette diminution de recettes publiques. 

La hausse de la fiscalité sur le tabac, nécessaire pour percevoir 700 M€ de recettes supplémentaires, engendrerait une augmentation du prix moyen d'un paquet de cigarettes de 1,04€. 

Selon le scénario le plus réaliste, le gouvernement "lèverait" les "gages tabac", ce qui conduirait donc à un déficit aggravé de 700 M€. En revanche, dans l'hypothèse où le gouvernement choisirait finalement de ne pas lever les "gages tabac", la compensation de cette perte de 700 M€ de recettes entraînerait une réelle augmentation du prix du tabac en France. En effet, bien que les fabricants de tabac aient la main sur la fixation du prix des paquets de cigarettes qu’ils mettent en vente, ils sont néanmoins tributaires de la fiscalité du tabac imposée par les États sur ces produits de consommation. En France, la charge fiscale (accise et TVA) qui s’applique à un paquet de cigarettes représente 84 % du prix total.

Dès lors, la hausse de la fiscalité sur le tabac, nécessaire pour percevoir 700 M€ de recettes supplémentaires, engendrerait une augmentation du prix moyen d’un paquet de cigarettes de 1,04€. En prenant en compte la mesure d’augmentation de la fiscalité sur le tabac d’ores et déjà prévue par l’article 8 du PLFSS pour 2023, cela conduirait à un paquet de cigarettes à 11,7€ en moyenne en 2023, contre 10,2€ actuellement, soit une hausse de près de 15 %. Alors que le prix du tabac en France est supérieur de 36 % à celui observé en Allemagne et de 45 % à celui du Luxembourg, une telle hausse placerait définitivement la France parmi les pays dont la fiscalité sur le tabac est la plus importante (juste derrière l’Irlande). À moyen terme, la seule conséquence de 700 M€ de recettes supplémentaires gagées sur le tabac serait une hausse de près de 2 € sur le prix du paquet de cigarettes, qui atteindrait 12,2 € en 2025. 

Bien qu'un tel scénario soit fictif - les "gages tabac" sont traditionnellement levés par le gouvernement - il présente l’intérêt de souligner deux réalités. La première, est que le mécanisme du "gage tabac" est, en vérité, un outil purement institutionnel et hypocrite, dénué de tout fondement économique et qui alimente l'irresponsabilité budgétaire des parlementaires : qui imagine réellement la possibilité de financer des milliards d’euros de perte de recettes publiques par une augmentation exponentielle du prix du tabac ? Prises individuellement, les mesures gagées sur le tabac peuvent faire sens, mais prises dans leur ensemble, - ce qui est le cas, dans le cadre d'un PLF par exemple - elles apparaissent politiquement, socialement et économiquement, inapplicables. Le second constat que cette analyse de l'Institut Montaigne révèle est que le travail parlementaire est, à bien des égards, perfectible, surtout en matière de chiffrage des propositions portées par les amendements. En cela le "gage tabac" n'est en rien gage de qualité des débats.

700 M€ de gage tabac : augmentation de 1 € du prix du paquet de cigarettes

Impact de recettes supplémentaires prévues sur la fiscalité sur le tabac sur le prix d’un paquet de cigarettes :

  • pour 100 M€ de recettes supplémentaires de la fiscalité sur le tabac (ie pour une mesure "gagée sur le tabac", pour un coût de 100 M€), une hausse du prix du paquet de cigarettes d’environ comprise entre 0,13 € et 0,17 € est à attendre, soit une médiane de 0,15 € ;
  • pour 700 M€ de recettes supplémentaires, la hausse du prix du paquet de cigarettes serait comprise entre 0,95 € et 1,12 € soit une médiane de 1,04 €.

Commentaire synthétique du chiffrage et ses effets :

La hausse du prix d’un paquet de cigarettes induite par des "gages tabac" à hauteur de 700 M€ par amendements au PLF 2023 (1ère partie du PLF 2023 adopté par 49.3) serait d’environ 1,04€. Pour une hausse de 100 M€ la hausse du prix du paquet serait de 0,15 €.
 
L'impact sur les prix d'une hausse du rendement de la fiscalité sur le tabac n'est pas strictement proportionnel au rendement attendu. En effet, l'élasticité prix négative est croissante avec l'ampleur de la hausse des prix. C'est-à-dire que plus la hausse de rendement espéré est forte, plus le volume consommé diminue, ce qui nécessite une hausse de prix plus que proportionnelle à la hausse du rendement attendu, pour compenser l’effet négatif de la baisse du volume.
 
Il convient de noter que l'impact des "gages tabac" du PLF 2023 viendrait s'ajouter à une mesure de hausse de la fiscalité sur le tabac prévue par l’article 8 du PLFSS pour 2023. Leur effet combiné conduirait à une hausse de près de 2 € du paquet de cigarettes entre 2022 et 2025.

Chiffrage détaillé de la proposition :

Si les fabricants sont libres de fixer le prix de leurs produits, ce prix est de fait fortement dépendant de la fiscalité qui s’y applique compte tenu de la structure de celle-ci : pour un paquet de cigarettes, la charge fiscale (accises et TVA) représente 84 % du prix.

La dynamique des prix a eu un impact très significatif sur la consommation, qui a fortement reculé jusqu'en 2020. Ainsi, entre 2018 et 2019 (soit après trois relèvements de fiscalité dans le cadre de la trajectoire LFSS 2018), les volumes de consommation de cigarettes et de tabac à rouler ont diminué de 16 %.

Comme dans l'étude d'impact de l’article 8 du PLFSS 2023, une élasticité-prix de -0,7 est retenue pour une hausse de prix faible (au niveau de 100M€). Pour une hausse de prix importante (au niveau de 700M€), une élasticité-prix de -0,75 est retenue. Ce dernier coefficient est celui constaté lors de la hausse de fiscalité entre 2018 et 2020 (+2,3 € de hausse de prix du paquet de cigarettes).

L'estimation de l’impact des amendements gagés sur une hausse des droits tabac est fondée sur une hypothèse d’une stabilité du prix hors taxes et remises (qui représente le coût de fabrication et de transport, ce qui implique une stabilité des marges des fabricants et fournisseurs).

Les bornes de l'impact du gage tabac sont estimées à partir des données de l'étude d’impact de l’article 8 du PLFSS 2023. La borne basse est établie à partir d'une méthode qui simule l’effet volume négatif pour chaque niveau de hausse de rendement puis en déduit la hausse de prix nécessaire pour atteindre le rendement attendu. La borne haute est établie à partir d'une méthode qui isole la hausse de prix induite par la mesure de déplafonnement de la revalorisation des prix prévue en PLFSS 2023, puis en déduit proportionnellement l'impact pour les niveaux de gage tabac simulés, avec une élasticité prix supérieure pour un rendement de 700M€.
 
Il convient de noter que l’effet des "gages tabac" du PLF 2023 viendrait s'ajouter à une mesure de hausse des droits tabac prévue par l'article 8 du PLFSS pour 2023. Leur effet combiné conduirait à une hausse d’environ 2 € du paquet de cigarettes entre 2022 et 2025. Le cumul potentiel de ces mesures est présenté ci-dessous.

 

Prix moyen pondéré des cigarettes (20 unités)2022202320242025
Trajectoire PLFSS 202310,16 €10,68 €11 €11,15 €
+ hausse de fiscalité à hauteur de 700 M€ de "gages tabac" en amendements au PLF 2023 11,72 €12,04 €12,19 €

 

 

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