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Budget 2023 : 82 jours et dix 49.3 plus tard... l'heure des comptes a sonné !

Analyses - 21 Décembre 2022

Clap de fin pour le projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Après un dixième et dernier recours à l'article 49.3 de la Constitution, la version définitive du texte a été adoptée le samedi 17 décembre dernier, soit 82 jours après son dépôt à l'Assemblée nationale, le 28 septembre. Le texte - tout comme l'a été le projet de loi de financement pour la sécurité sociale (PLFSS) - est désormais entre les mains du Conseil constitutionnel. À la suite d'une saisine par plus de soixante députés, ce dernier doit notamment statuer sur la "sincérité" budgétaire du projet de loi de finances, d’ici la fin du mois.

Si le Conseil constitutionnel jugeait ce texte "insincère" - au regard notamment des hypothèses économiques plutôt optimistes défendues par le gouvernement - et donc, non conforme à la Constitution, il pourrait l'invalider. Cet objectif ultime, souhaité par la majorité des députés de l'opposition ayant déposé six motions de censure tout au long de l'examen budgétaire, a toutefois peu de chances d'aboutir. En effet, une telle situation ne s’est jamais produite : seul le budget de 1997 a été frappé d'insincérité, mais le Conseil n'a jamais tiré les conséquences de ce verdict.

Au-delà de ces suppositions, l'Institut Montaigne propose ici de revenir, une dernière fois, sur les temps forts de cet examen parlementaire inédit. Marqué par de multiples rebondissements, dans un cadre politique pour le moins singulier, ce "Budget 2023" - habituellement synonyme de débats techniques peu médiatiques - inaugure une nouvelle ère politique : celle du nécessaire compromis.

Sur la forme et sur le fond, que retenir ?

Quelques chiffres d’abord. Au total, 13 317 amendements ont été déposés sur l'ensemble des parties du texte du PLF 2023, toutes lectures, types d'examen et chambres confondus. À titre de comparaison, seul le PLF pour 2021 a recueilli plus d'amendements (13 653), tandis que les autres oscillaient entre 5 600 et 12 600 sous le précédent quinquennat. Près de 40 séances ont été dévolues à l'examen du texte à l'Assemblée nationale, contre 43 pour le PLF 2022, 49 pour le PLF 2021, 45 pour le PLF 2020, 43 pour le PLF 2019 et 44 pour le PLF 2018. Même s'ils sont à relativiser, ces chiffres montrent à quel point le PLF 2023 compte parmi les projets de loi de finances les moins discutés sous la présidence d'Emmanuel Macron.

Le PLF 2023 compte parmi les projets de loi de finances les moins discutés sous la présidence d'Emmanuel Macron.

Le PLF 2023 a également fait l’objet de cinq engagements de la responsabilité du gouvernement (49.3), contre aucun pour les PLF du quinquennat précédent (2018-2022), ces derniers ayant tous été saisis auprès du Conseil constitutionnel. En retour, six motions de censure ont été déposées, dont une par le RN, deux par la Nupes et trois par LFI. À cela s’ajoutent les cinq recours au 49.3 déclenchés sur les troisième et quatrième parties du PLFSS 2023, en réaction desquels cinq motions de censure ont été déposées par l'opposition, en vain.

Sur le fond, les débats se sont avérés fructueux, puisque plus de 700 M€ de dépenses supplémentaires ont finalement été votées et ne figuraient pas dans le texte initial. Du côté des mesures fiscales c’est notamment le cas de certaines dispositions en faveur du pouvoir d’achat des Français : prolongation du taux réduit de TVA de 5,5 % sur les masques et application sur l'alimentation animale ou encore hausse du plafond du crédit d'impôt pour les frais de garde d’enfants de moins de six ans à hauteur de 3 500€ par enfant, contre 2 300€ auparavant. La modification ou la création de dispositifs fiscaux pour les entreprises fait aussi partie intégrante de ce nouveau budget, avec notamment la suppression de la CVAE en deux ans, l’application dans le droit français du mécanisme européen de contribution temporaire de solidarité et la hausse du plafond du taux réduit d’impôt sur les sociétés, qui est passé de 38 120€ à 40 180€ et l’exclusion des sociétés à prépondérance immobilière, etc.

En matière de dépenses budgétaires, les missions "Outre-mer" et "Relations avec les collectivités territoriales" sont celles qui ont intégré le plus d’amendements au texte final - respectivement 17 et 10 chacune. Si la première a surtout vu son budget total augmenter, la seconde a quant à elle été liée à des débats houleux sur la réintroduction par l’exécutif d’un nouveau mécanisme de contrôle des dépenses des collectivités - des "nouveaux contrats de Cahors" - qui figurait initialement dans le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027, rejeté par l'Assemblée nationale en octobre dernier

En outre, il convient de préciser que la majorité des amendements retenus dans la seconde partie du PLF pour 2023 portent sur des missions qui n’ont pas été examinées par les députés, puisque l'article 49.3 a été déclenché alors que l'Assemblée nationale avait seulement étudié les amendements déposés sur cinq missions budgétaires - Justice, Outre-mer, Écologie, développement et mobilités durables, Défense et Culture - sur les 32 que comprend le texte financier cette année.

La majorité des amendements retenus dans la seconde partie du PLF pour 2023 portent sur des missions qui n’ont pas été examinées par les députés.

Ces avancées ne doivent toutefois pas éclipser les amendements les plus significatifs qui ont été écartés par le gouvernement, ce dernier alimentant de ce fait les nombreuses critiques formulées par l'opposition. Ainsi, l'amendement du MoDem, parti de la majorité présidentielle, sur la taxation des superdividendes, adopté au grand dam du gouvernement grâce au soutien de 19 députés Renaissance, n'a pas été retenu, ni ceux sur le développement du ferroviaire ou portant sur la hausse du budget alloué à la rénovation thermique des bâtiments

Quand un "quoi qu'il en coûte" en remplace un autre

Dans un entretien accordé à France Info en septembre dernier, l'économiste Élise Huillery considérait que le "quoi qu’il en coûte Covid" était remplacé par un "quoi qu'il en coûte crise énergétique". Si une telle politique contra-cyclique peut s'entendre, d’un point de vue économique et social, elle pose question à plus long terme sur cette nouvelle politique du "chèque contre crise" que semble avoir initié le gouvernement depuis mars 2020.

Face à la crise énergétique, le gouvernement - tout comme au début de la crise sanitaire - n'est pas avare en mesures protectrices et coûteuses. Le PLF 2023 entérine en effet de nombreuses mesures en faveur du pouvoir d'achat des ménages : le bouclier tarifaire sur l'électricité et le gaz qui a été prolongé en 2023 (et même étendu à certaines TPE) ou encore le chèque énergie, qui concernera 12,6 millions de foyers. Les collectivités locales ont également bénéficié de cette politique généreuse : création d’un "Filet de sécurité", d’un fonds vert pour la transition écologique des territoires et augmentation de la dotation de l'État (DGF) de plus de 300 M€ au bénéfice des collectivités, une première depuis 13 ans.

Ces choix politiques allègeront certainement le poids des crises successives, dont les répercussions laissent présager une récession mondiale, mais clairement pas celui de l'endettement.

Ces choix politiques allègeront certainement le poids des crises successives, dont les répercussions laissent présager une récession mondiale, mais clairement pas celui de l'endettement. Atteignant 97,6 % du PIB fin 2019, avant la crise sanitaire, la dette publique est remontée à 113,7 % du PIB au 3ème trimestre 2022, selon l’Insee. Cette dynamique de l’endettement s'explique par une croissance tendancielle des dépenses publiques, déjà soulignée en janvier dernier par l’Institut Montaigne. Ce phénomène, qui vulnérabilise la France en cas de hausse des taux d'intérêt - situation d’ores et déjà observable - est problématique car il semble devenir structurel.

Si les politiques de soutien au tissu productif et aux ménages permettent de préserver l’économie, le gouvernement ne propose aucune réforme structurelle en faveur d’une baisse durable des dépenses publiques. Mise à part la réforme des retraites défendue par le gouvernement, qui permettrait éventuellement de réaliser des économies de l’ordre de 7,7 milliards d’euros par an en 2027 - selon la promesse de campagne du président de la République - aucune autre réforme ou projet de loi ne semble permettre une consolidation de nos finances publiques. Cela est regrettable et place la France, de loin, parmi les plus mauvais élèves des pays de l’UE en matière de finances publiques.

Vers une reparlementarisation de la vie politique ?

À la lumière de ces constats, le PLF 2023 figure donc parmi les projets de loi de finances les plus disputés et les moins discutés sous la présidence d'Emmanuel Macron. Pourtant, certains amendements de Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires (LIOT), des Républicains, des Écologistes, des Socialistes et de GDR ont finalement été adoptés, l'exécutif ayant retenu 117 amendements sur la première partie du PLF (dont 98 de la majorité) et 121 amendements sur la seconde partie du PLF (dont 97 de la majorité). Si aucun amendement de LFI ni du RN n'a été retenu, force est de constater que, de manière paradoxale, ce PLF s'inscrirait davantage dans une dynamique du compromis, que les précédents, portés par une majorité absolue. De quoi relativiser le caractère "autoritaire" du recours au 49.3… tout en s'interrogeant sur l’avenir du Parlement sous ce quinquennat.

Au lendemain des élections législatives de 2022, certains observateurs considéraient pourtant que nous assistions à un processus de "reparlementarisation" de la Vème République, après une longue période d’effacement du Parlement durant le précédent quinquennat, lorsque la majorité présidentielle était encore absolue. Si la réforme constitutionnelle de 2008 avait déjà rééquilibré le fonctionnement de la Vème République et permis de revaloriser les prérogatives du Parlement - en restreignant le recours illimité à l'article 49.3 aux seuls textes financiers - Anne Levade, professeure de droit public à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne et présidente de l'Association française de droit constitutionnel, soulignait en juin au micro de France Culture que les élections législatives de 2022 ont revalorisé le rôle politique du Parlement aux yeux de l’exécutif, mais pas son importance en tant qu'institution. Elle identifiait aussi un risque d'obstruction ou de retard dans le fonctionnement parlementaire si les oppositions ne jouaient pas le jeu du compromis.

Reste à savoir comment le gouvernement anticipe la suite des évènements en cette rentrée 2023. L'examen de deux projets de loi sont particulièrement attendus - celui sur l'immigration et sur la réforme des retraites présentée le 10 janvier - alors même qu’il ne reste plus "qu’une cartouche" au gouvernement, pour recourir au 49.3, d'ici juin prochain. Si un accord de l’exécutif avec la droite sénatoriale et leurs alliés centristes pourrait être envisageable sur la réforme des retraites, le ralliement des députés LR n'est en rien acquis. La menace d'un ultime recours au 49.3 dans cette session parlementaire est réelle. L'examen budgétaire du PLF et du PLFSS pour 2023 n'était, sur ce point, qu'une délicate mise en bouche. La réelle capacité du gouvernement à mettre en œuvre sa politique du compromis se révélera - ou non - dès janvier prochain.

 

 

Copyright image : Christophe ARCHAMBAULT / AFP

 

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