Supprimer l'ISF... pour faire payer les riches (en France!)
La passion est rarement absente des débats que suscite l'ISF. Depuis son instauration en 1982, il est devenu pour les uns l'expression caricaturale de la pression fiscale la plus absurde, et pour les autres une garantie indispensable de l'équité fiscale et de la redistribution. Symptomatique : même dans un contexte affiché de "rupture", c'est, à quelques aménagements près, le statu quo qui a été privilégié autour de l'ISF dans le paquet fiscal voté par le Parlement en juillet 2007.
Paradoxalement, en dépit de la prolifération des contributions militantes de tout bord sur le sujet, force est de constater qu'il n'existe pas d'étude récente et globale consacrée aux enjeux économiques et sociaux de l'ISF. Convaincus qu'un examen factuel des réalités de l'ISF peut contribuer à faire progresser le débat, nous avons cherché à répondre à deux questions simples :
• l'ISF est-il un impôt efficace, c'est-à-dire, et de façon très intuitive : contribue-t-il réellement à alimenter les caisses de l'Etat ?
• l'ISF est-il un impôt qui contribue à la réduction des inégalités par la redistribution et permet d'organiser les solidarités ?
En introduction, il n'est pas inutile de rappeler quelques éléments factuels:
• L'Impôt Sur la Fortune est acquitté par les foyers fiscaux disposant d'un patrimoine net de plus de 760 000 euros. Il pèse sur la valeur du patrimoine au-delà de ce seuil selon un barème progressif allant de 0,55% jusqu'à 1,8% du patrimoine, en tenant compte de différents abattements. • L'ISF a été payé par 460 000 foyers fiscaux en 2006. Ceci se compare avec 18 millions environ de foyers imposables à l'IR, et avec 35 millions environ de foyers fiscaux.
• Environ 85% des assujettis à l'ISF se situent dans les deux premières tranches et acquittent un impôt moyen de 3 300 euros, contribuant pour un tiers au produit global de l'impôt : ainsi un contribuable disposant d'un patrimoine de 1 million d'euros paiera au titre de l'ISF environ 1 000 euros par an. A l'autre extrême, les 2% de contribuables qui possèdent un patrimoine supérieur à 6 millions d'euros contribuent pour environ 35% au produit de l'ISF.
• L'ISF a rapporté à l'Etat 3,7 milliards d'euros en 2006, soit 1,4% des recettes fiscales nettes de l'Etat français, et moins de 0.5% des prélèvements obligatoires. A titre de comparaison, la TVA a rapporté environ 127 milliards d'euros la même année et l'IR environ 50 milliards d'euros.
Intéressons-nous maintenant à la première de nos questions : l'ISF est-il un impôt efficace ? Nous répondons "non" sans ambiguïté : l'ISF contribue à un phénomène d'expatriation fiscale qui est aujourd'hui significatif et dont le coût pour les finances publiques est bien supérieur au rendement de l'ISF. Au-delà des anecdotes individuelles, peu d'études économiques sérieuses documentent la réalité des expatriations. Pourtant, en étudiant les statistiques du ministère des Affaires étrangères, on constate que, de 1995 à 2006, le nombre de Français inscrits résidant hors de France a augmenté de 52% (1), et, plus inquiétant, le phénomène s'accélère. Cette accélération est plus rapide dans les pays proches réputés pour être fiscalement accueillants (Grande-Bretagne, Suisse, Luxembourg). Pourtant, tous les Français expatriés ne s'enregistrent pas dans les consulats : nous avons donc cherché à compléter cette perspective en estimant ce qu'aurait dû être le produit de l'ISF en 2006 si les patrimoines qui étaient présents sur le territoire national en 1997 l'étaient encore en 2006. Nous avons ainsi pu estimer que le patrimoine moyen d'un redevable à l'ISF en 1997 aurait crû de 114% entre 1997 et 2006. En appliquant les barèmes de 2006, on peut évaluer un ISF "théorique" pour 2006 de 5,6 milliards d'euros, soit environ 2 milliards d'euros de plus que ce qui a été perçu effectivement en 2006. Sur cette base, on peut estimer qu'autour de 130 milliards d'euros de capital de patrimoines redevables à l'ISF sont probablement sortis du pays entre 1997 et 2006 (2).
On ne peut affirmer naturellement que l'ISF est la cause unique de ces départs. Pourtant, de nombreux éléments font en effet penser que l'ISF est souvent la goutte d'eau qui fait déborder le vase, et précipite le départ de ceux des Français dont l'économie a le plus besoin - les plus entreprenants et les plus susceptibles d'investir. De par la forte charge symbolique qui lui est associée, de par l'absence de lien entre les revenus perçus et le montant à payer pour l'ISF, cet impôt est souvent décrit comme le "poil à gratter" qui déclenche la décision d'expatriation. A présent, avec un taux marginal à 1,8%, les plus grandes fortunes doivent, au seul titre de l'ISF, payer plusieurs centaines de milliers d'euros chaque année.
Les conséquences de ces départs sont majeures pour les finances publiques et l'ensemble de l'économie par le simple fait d'évidence que les personnes qui partent ne paient plus les autres impôts en France. Or ce sont précisément ceux qui contribuent le plus aux revenus de la puissance publique. Considérons les 374 000 foyers qui gagnent plus de 78 000 euros par an, soit environ 1% des foyers français. Ceux-ci payent un tiers de l'impôt sur le revenu collecté, soit 15 milliards d'euros. une simple règle de trois montre qu'il suffit que seulement 5% d'entre eux s'expatrient du fait (entre autres) de l'ISF pour que cet impôt ait un rendement fiscal négatif. Sur 10 ans, cela représente une sortie de 1 870 foyers par an motivée au moins en partie par l'ISF (n'oublions pas que près de 150 000 Français s'expatrient maintenant chaque année). Enfin, il s'agit là de foyers modérément riches : l'impact de la délocalisation des grandes fortunes est encore pire.
Au final, on peut estimer la perte de revenus fiscaux due aux expatriations à environ 8 milliards d'euros. Si l'on y rajoute les conséquences du déficit d'investissement local qui y est associé au départ des capitaux, on obtient une perte de revenus fiscaux d'environ 16 milliards d'euros, soit environ 4 fois ce que rapporte l'ISF aujourd'hui.
De tout cela, on pourrait s'en accommoder si l'ISF servait à des fins redistributives sciemment choisies par la représentation nationale. Pourtant aujourd'hui, et au contraire de biens des idées reçues, l'ISF ne contribue que très marginalement au caractère redistributif de notre système fiscal : l'ISF pèse trop faiblement dans les recettes publiques pour qu'on en fasse sérieusement la clé de voûte de l'équité de notre système fiscal. Ainsi, en imaginant qu'on alloue le produit de l'ISF aux 17 millions de foyers exonérés d'impôt sur le revenu, on obtiendrait ainsi un revenu complémentaire de 18 euros par foyer et par mois. Ces 18 euros, certes appréciables pour les bénéficiaires, ne sont cependant évidemment pas de nature à changer en profondeur la physionomie des inégalités dans le pays.
Plus fondamentalement, il faut souligner que la capacité d'un pays à être "solidaire" dépend directement de sa capacité à attirer les créateurs de richesses. "Les riches" sont, en effet, la source principale de recettes fiscales et de cotisations sociales. Au niveau de services publics équivalents, la contribution des plus défavorisés aux charges communes sera donc d'autant plus élevée qu'il y aura moins de "riches" pour y contribuer. Par l'évasion et la délocalisation qu'il génère, l'ISF est un obstacle à la solidarité sociale et à la réduction des inégalités.
A y regarder de plus près, l'ISF ne mérite donc pas la "négligence bienveillante" avec laquelle les gouvernements successifs l'ont traité : en incitant un certain nombre de Français riches à se domicilier fiscalement à l'étranger, l'ISF réduit paradoxalement les recettes fiscales de l'Etat et accroît mécaniquement la part du fardeau fiscal que doivent assumer les plus pauvres. Jusqu'à présent, le gouvernement a choisi d'aménager l'ISF jusqu'à le rendre inopérant. Cette "politique des petits pas", si elle a l'avantage d'être sur le chemin de moindre résistance politique, contribue néanmoins à construire une "usine à gaz" autour de l'ISF, c'est-à-dire à en augmenter la complexité et à multiplier les possibilités d'évasion. Il existe pourtant une autre approche : supprimer purement et simplement l'ISF ! C'est l'approche la plus simple et la plus rationnelle économiquement. D'autres pays européens l'ont fait entre 1993 et 2006, et pas les plus "ultralibéraux" ! (l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Finlande). Le projet de loi proposant la suppression de l'ISF en Suède, pays social parmi les pays sociaux, vient même d'être transmis au Parlement.
Le débat sur l'ISF reste aujourd'hui un débat exclusivement idéologique. Pour avancer, il convient de se placer sur le strict terrain de l'efficacité et de dissocier le sujet de l'ISF du débat sur le niveau de progressivité idéal de l'impôt et les ambitions de l'Etat en matière de redistribution, à laquelle l'ISF ne contribue que marginalement aujourd'hui et pour lequel on lui préfèrera l'impôt sur les successions, ou l'impôt sur le revenu. Ainsi, un gouvernement de gauche pourrait lui-même de façon parfaitement raisonnable décider la suppression de l'ISF et l'accompagner d'une augmentation du taux marginal de l'impôt sur le revenu, d'une hausse des droits de succession ou d'un alourdissement de la fiscalité des revenus du patrimoine. En tout état de cause, l'ISF, qui cumule les inconvénients sans que quiconque en perçoive les avantages, n'est, ni vu de gauche, ni vu de droite, un bon impôt.
1. Source : ministère des Affaires étrangères.
2. Sources de tous ces chiffres : calculs des auteurs, basés sur les données du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, et du rapport au Sénat n°351 sur l'ISF. Pour plus de détails, contacter les auteurs.
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