La Constitution de la Vème République semble parfois être animée d’un principe unique : la méfiance de l’exécutif face au pouvoir parlementaire, facteur d’indécision, de délais et de mauvais compromis. Cette méfiance à l’égard du Parlement a conduit à une forme de détournement de la démocratie : là où le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif devraient s’équilibrer sans empiéter sur leurs prérogatives respectives, la France s’est orientée vers un régime de quasi-irresponsabilité de l’exécutif, en privant le Parlement des moyens d’influence et de contrôle qui devraient être les siens.

S’il est légitime que le Parlement ne puisse pas réduire la puissance publique à l’inaction, il n’est plus acceptable qu’il ne puisse pas remplir efficacement ses deux principales missions : examiner attentivement les projets de loi et contrôler l’action du gouvernement. Enfin, les bénéfices du bicaméralisme sont fortement réduits du fait que le rôle particulier du Sénat reste imparfaitement défini.

Augmenter le nombre des commissions permanentes

Des commissions permanentes de l’éducation, de l’environnement ou des transports devraient être créées. La spécialisation des parlementaires dans des commissions plus nombreuses permettra à un plus grand nombre d’entre eux de mettre en valeur leurs compétences et d’en acquérir de nouvelles.

Rationaliser la procédure législative

• Mettre fin au deuxième examen systématique, en séance plénière, d’amendements adoptés par la commission et qui ne posent pas de difficulté au gouvernement.

• Faire adopter les lois à caractère technique, sans grand enjeu politique, par les commissions seules (avec l’accord des groupes et du gouvernement).

• Eviter la prolongation inutile des « navettes » entre les deux assemblées. Donner aux présidents des deux assemblées, et non au seul gouvernement, la possibilité de convoquer la commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée, même hors cas d’urgence, la seconde lecture ayant souvent peu de valeur ajoutée.

Partager plus équitablement la maîtrise de l’ordre du jour et des procédures de vote:

• La « niche parlementaire » devrait être étendue à une séance par semaine et non par mois. Cette séance pourrait être consacrée, à des questions au gouvernement ou à l’examen de propositions ou de projets de lois.

• La possibilité de recourir à un vote bloqué devrait être limitée aux projets de lois présentés par le gouvernement, et non aux propositions présentées par des parlementaires. S’il est normal que le gouvernement puisse exiger du Parlement un accord ou un refus global d’une loi qu’il a élaborée, l’extension de cette possibilité aux lois dont il n’est pas l’auteur constitue un abus.

Evaluer systématiquement les conséquences des lois votées et en informer le Parlement

Chaque loi importante votée par le Parlement doit prévoir un calendrier de suivi et d’évaluation des résultats et des coûts. Dans certains cas, la loi pourrait même prévoir que sa pérennisation est conditionnée à un
deuxième vote du Parlement, après évaluation des premiers résultats. A chaque fois que possible, cette évaluation ne devrait pas être faite par les services chargés de la mise en oeuvre mais par des autorités extérieures : cabinets privés, corps de contrôle.

Ce souci de systématiser le retour d’expérience vers les parlementaires doit conduire à développer la pratique de l’expérimentation. Si l’évaluation montre que les résultats sont mauvais ou trop coûteux, les adaptations
seront plus faciles à mettre en oeuvre si l’application de la loi a d’abord été limitée à une région, un département ou un secteur.

Ouvrir les commissions d’enquête à l’opposition et renforcer leurs prérogatives

La possibilité actuellement ouverte à chaque groupe de proposer un sujet d’enquête par an devrait être transformée en un véritable droit d’initiative ouvert aux groupes de l’opposition. Afin d’éviter que l’opposition ne
se livre à des tactiques d’obstruction préjudiciables au bon fonctionnement du Parlement, ce droit devrait être limité (par exemple, une commission par groupe et par an).

Les commissions d’enquête pourraient recevoir elles-mêmes le pouvoir d’infliger des amendes à ceux qui refusent de témoigner ou prononcent un faux témoignage. Si ce pouvoir de sanction était confié aux commissions, un appel devrait être organisé soit devant le juge judiciaire soit, devant le Conseil constitutionnel.

Enfin, l’interdiction faite au Parlement de diligenter des commissions d’enquête sur les affaires faisant l’objet d’une instance judiciaire, interdiction que rien ne justifie, devrait être levée.

Donner les moyens au Parlement de contrôler effectivement le bon emploi des fonds publics

• Renforcer les liens entre le Parlement et la Cour des comptes
  
  
  La Cour des comptes est avant tout une juridiction : elle doit rester indépendante dans ses décisions et dans son programme de travail. Il ne peut donc s’agir d’un rattachement institutionnel. En revanche, afin d’améliorer l’information du Parlement, l’ensemble des constatations définitives de la Cour, dans sa mission de contrôle de la gestion des organismes publics, devrait être transmis aux commissions parlementaires compétentes.

• Créer un poste de contrôleur général des finances publiques
  
  
  Indépendant de l’Exécutif, il serait rattaché au Parlement. Ses missions principales seraient d’évaluer : l’efficacité de l’action de l’administration et la performance de la dépense publique. Le contrôleur serait à la fois compétent pour connaître des finances de l’Etat (domaine de l’assemblée nationale) et des finances locales (apanage du sénat). Dans ce dispositif, on pourrait imaginer que la Cour des comptes, qui consacre un cinquième seulement de son activité à des tâches strictement juridictionnelle, ne conserve que la partie de ses troupes utiles à cette mission. Les autres « auditeurs » pourraient utilement seconder le contrôleur général pour les finances publiques de l’une ou l’autre assemblée dans leur mission d’audit, et lui être rattachés.

Rendre toute sa légitimité au Sénat dans le cadre de missions mieux définies

Le rôle du Sénat est double : il garantit une représentation de tous les territoires dans le processus législatif, y compris les zones rurales et les régions peu peuplées et introduit dans le processus législatif, la garantie d’une plus grande indépendance du Parlement face au gouvernement.

Cependant, le rôle de représentation des territoires ne pourra être réellement rempli que si elle paraît équilibrée au regard de la répartition de la population, des compétences et des budgets entre les différents
types de collectivités. Cela est loin d’être le cas aujourd’hui, du fait de la prépondérance écrasante, dans le corps électoral sénatorial, des représentants des petites communes.

Une double réforme doit donc être engagée :

• Un rééquilibrage démographique. Le nombre des grands électeurs désignés par les communes grandes et moyennes doit être renforcé par rapport aux représentants des petites communes.

• Un rééquilibrage entre types de collectivités, afin d’augmenter la représentation des régions et départements. Cela pourrait être fait en prévoyant la désignation directe d’un sénateur par chaque
  conseil général et chaque conseil régional, les autres sénateurs restant élus par des grands électeurs désignés par les seules communes. Il pourrait même être prévu que les présidents de conseils généraux et régionaux deviennent automatiquement sénateurs.

Dans le même temps, afin de conforter sa fonction de représentant des collectivités territoriales, le Sénat devrait développer d’autres missions liées à cette fonction. Il pourrait ainsi évaluer, et parfois engager, des expérimentations institutionnelles ou de gestion dans les collectivités locales. Il pourrait enfin servir de cadre privilégié pour des négociations globales entre Etat et collectivités décentralisées, sur le modèle des pactes allemands entre Bund et Länder sur le partage de la responsabilité des déficits publics.