Institut Montaigne
Administration et Institutions

Revenir sur la loi sur le non-cumul des mandats pour les sénateurs

Marine Le Pen

Front National

Commentaire synthétique

Je réfléchis à revenir sur la loi sur le non-cumul des mandats pour les sénateurs. (…)  Des sénateurs qui ne seraient pas des élus locaux, ça créerait une déconnexion préjudiciable.

La loi organique n°2014-125 et la loi n°2014-126 du 14 février 2014 interdisent aux sénateurs – comme aux députés et aux représentants français au Parlement européen – de cumuler leur mandat avec une fonction exécutive locale (maire, maire d’arrondissement, maire délégué, adjoint au maire, président et vice-président de conseils régionaux, départementaux, d’intercommunalités et de syndicats mixtes, ainsi que de toute assemblée territoriale). Cette interdiction est applicable à compter du premier renouvellement des assemblées parlementaires après le 31 mars 2017.

Le mardi 3 janvier 2017, Marine Le Pen a annoncé dans un même mouvement ne pas vouloir revenir sur les lois du 14 février 2014 mais “réfléchir” à leur application aux sénateurs, ce qui constitue une inflexion par rapport à sa promesse électorale de 2012, puisqu’elle n’envisageait pas à cette époque de régime dérogatoire pour les sénateurs. En modifiant la législation en vigueur afin d’autoriser les sénateurs à exercer une fonction exécutive locale, Marine Le Pen permettrait aux deux seuls sénateurs du Front National, David Rachline et Stéphane Ravier, de garder respectivement leurs mandats de maire de Fréjus et du 7ème secteur de Marseille.

L’étude d’impact de la loi organique de février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de parlementaire avait considéré que les conséquences financières de cette interdiction étaient nulles, le montant théorique de l’indemnité de fonction restant inchangé ainsi que le nombre de fonctions électives à pourvoir.

Chiffrage

Composition actuelle du Sénat

Le Sénat compte 348 membres. Actuellement, 126 d’entre eux n’exercent pas de mandat local (36%). 14 sont présidents de département, 9 sont vice-présidents (7%). 116 sont maires, 15 sont adjoints au maire (38%). 85 sont présidents ou vice-présidents d’intercommunalités (24%). Deux sont présidents de région (Bruno Retailleau, Pays de la Loire, et Didier Robert, La Réunion).

Le Sénat est renouvelé par moitié tous les trois ans. Les prochaines élections sénatoriales auront lieu le 24 septembre 2017. 170 sièges seront renouvelés. Élus en 2014, Stéphane Ravier et David Rachline, les deux seuls sénateurs du FN, ne sont pas concernés par cette élection.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Promue depuis longtemps, mais régulièrement ajournée, l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale correspond à une tendance de fond. En 2012, Marine Le Pen, comme la plupart des autres candidats (François Hollande, Eva Joly, François Bayrou, Jean-Luc Mélenchon) s’était prononcée en faveur d’une telle réforme.

Dans la période récente, deux missions de réflexion, mises en place par les présidents de la République Nicolas Sarkozy et François Hollande, se sont par ailleurs prononcées en faveur de la limitation du cumul des mandats :

  • en 2007, le “Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions”, présidé par Edouard Balladur, préconisait d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du Parlement au sein des institutions de la Vème République. Cette proposition n’a toutefois été reprise ni par le projet de loi constitutionnelle soumis au Parlement, ni par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

  • en novembre 2012, “la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique”, présidée par Lionel Jospin, a préconisé d’interdire le cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale, ainsi que le cumul d’une fonction ministérielle et l’exercice de toute fonction locale (mandat exécutif et mandat simple). La Commission a, en effet, considéré que la limitation du cumul des mandats constituait la “pierre de touche” d’une rénovation de la vie publique et qu’elle était un élément majeur dans la restauration de la confiance des citoyens envers leurs élus. Cette mesure permettrait de restreindre les situations de conflits d’intérêt que crée le cumul des mandats. En outre, elle pourrait favoriser le renouvellement du personnel politique.

L’interdiction portée par les lois du 14 février 2014 a ainsi pris en compte les arguments présentant le cumul d’un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales comme l’institutionnalisation d’un conflit d’intérêts, un vecteur d’absentéisme et un frein à la diversité, à la féminisation et au renouvellement de la représentation.

Dans sa décision n°2014-689 DC, le Conseil constitutionnel a conclu que ces interdictions “n’excèdent pas manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflit d’intérêts”.

Lors des primaires de la gauche (EELV puis la Belle Alliance populaire), la question de l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale s’est révélée consensuelle. Vincent Peillon a même proposé de franchir une nouvelle étape en proposant le mandat unique, quand d’autres candidats proposaient d’introduire une limitation du nombre de mandats consécutifs dans le temps.

Le maintien des lois de 2014 s’était, en revanche, révélé plus clivant lors des débats de la primaire de la droite et du centre. Nicolas Sarkozy, à l’origine de ce mouvement, s’était en effet prononcé en faveur de leur abrogation. Il s’était heurté à une certaine opposition au sein de son propre camp, notamment auprès de Bruno Lemaire et de Nathalie Kosciusko-Morizet, qui soulignaient le risque politique que représenterait le fait d’afficher le rétablissement du cumul comme une priorité de la mandature.

Le vainqueur de la primaire François Fillon a, pour sa part, réitéré sa position de statu quo, malgré des oppositions au sein de son propre parti, en confirmant que la législation interdisant le cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale ne serait pas modifiée.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

La France apparaît très largement comme une exception en Europe en matière de cumul des mandats. D’après les statistiques rassemblées en 2012 par la commission Jospin puis, plus récemment, par l’observatoire de la vie politique et parlementaire, 77% des sénateurs exercent au moins un autre mandat électif. 46% des sénateurs cumulent cette fonction avec une fonction exécutive locale (contre respectivement 82% et 41% des députés).

Le cumul n’existe nulle part ailleurs qu’en France avec autant d’intensité. Comme le souligne Laurent Bach dans l’étude “Faut-il abolir le cumul des mandats ?”, publiée en mai 2012, jamais plus d’un tiers d’une assemblée nationale européenne ne détient en parallèle un mandat local ; surtout, les cas de cumul sont rarissimes avec une fonction de maire ou une présidence d’exécutif local. D’après l’étude de Laurent Bach, le nombre de députés ayant en 2011 au moins un mandat local était le suivant :

États-Unis (fédéral)

Royaume-Uni

Italie

Espagne

Allemagne (fédérale)

Suède

France

0 %

3 %

7 %

20 %

24 %

35 %

83 %

À l’étranger, les principes qui inspirent les législations (lorsqu’elles existent) limitant le cumul des mandats témoignent du souci de respecter l’égalité des citoyens dans l’accès aux charges publiques, de prévenir les pressions sur les électeurs et de garantir la sincérité des élections, et d’assurer tant la bonne administration des collectivités publiques que l’impartialité des titulaires de mandats.

En Allemagne, un mandat au Bundestag est incompatible avec une fonction exécutive au sein d’un Land et la fonction de président de Kreis (intercommunalité) ou de maire. L’Allemagne étant une République fédérale, les Länder sont représentés au sein de la deuxième chambre, le Bundesrat. Ses 69 membres ne sont pas des “élus par les élus locaux” comme en France : il est composé de membres des gouvernements des 16 Länder. Quitter le gouvernement d’un Land ou être révoqué par lui a pour conséquence la perte automatique de la qualité de membre du Bundesrat. La durée du mandat est celle du gouvernement du Land. Du point de vue constitutionnel, le Bundesrat est un “organe permanent”, qui se renouvelle régulièrement avec les élections des parlements régionaux.

En Italie, les mandats de parlementaire et les fonctions de ministre sont incompatibles avec les fonctions de président de région, de province et de maire dans des collectivités de plus de 5 000 habitants (le seuil de 20 000 habitants a été abaissé il y a quelques années).

Néanmoins, statistiquement, l’écart entre la France et les autres grandes démocraties libérales est d’autant plus frappant qu’il n’existe pas toujours chez nos voisins de règles visant à prohiber le cumul (Royaume-Unis, Pays-Bas). Toutefois, cette absence d’interdit s’accompagne souvent, à l’étranger, d’une incitation financière négative, visant à dissuader les parlementaires tentés par le cumul, en leur interdisant de cumuler les rémunérations, ou en plafonnant ces dernières (Espagne notamment).

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

L’article 25 de la Constitution dispose que :“une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée […], le régime des inéligibilités et des incompatibilités”. Les dispositions relatives aux incompatibilités des mandats parlementaires avec des fonctions exécutives locales relèvent donc d’une loi organique.

Les incompatibilités relatives aux mandats parlementaires ont notamment été encadrées par la loi organique du 30 décembre 1985, puis par la loi organique du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux (concernant les parlementaires nationaux), et par la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice (incompatibilités applicables aux élus locaux, aux députés européens et incompatibilités entre fonctions exécutives locales).

Plus récemment et suite aux engagements pris lors de la campagne électorale de 2012, deux textes ont été adoptés le 14 février 2014 : une loi organique concernant les députés et sénateurs et une loi ordinaire pour les députés européens. Ces lois étendent le régime des incompatibilités en interdisant le cumul d’un mandat parlementaire avec un mandat exécutif local :

  • maire, maire d’arrondissement, maire délégué, adjoint au maire ;

  • président et vice-président de conseils régionaux, départementaux, d’intercommunalités et de toute assemblée territoriale).

Toutefois, la loi ne met pas fin au cumul des mandats au sens strict du terme. En effet, un parlementaire pourra cumuler cette fonction avec celle de conseiller municipal, conseiller régional, conseiller général ou être membre d’une intercommunalité. Parler de “non cumul des mandats” est donc erroné : les lois du 14 février 2014 n’instaurent pas le mandat unique. L’argument de Marine Le Pen indiquant que “Des sénateurs qui ne seraient pas des élus locaux, ça créerait une déconnexion préjudiciable” est donc erroné.

Les dispositions des lois du 14 février 2014 entreront en vigueur au premier renouvellement des assemblées parlementaires suivant le 31 mars 2017. À l’issue du scrutin – le 24 septembre 2017 – les sénateurs disposant d’une fonction exécutive locale auront un mois pour renoncer à l’un de leurs mandats.

Le projet de Marine Le Pen requiert en conséquence une promulgation de la loi organique modifiant la loi du 14 février 2014 avant le 24 octobre 2017.

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