Institut Montaigne
Fiscalité

Renforcer l’ISF en supprimant les niches fiscales associées

Jean-Luc Mélenchon

La France insoumise

Commentaire synthétique

Renforcer l’ISF en mettant fin aux niches. Les œuvres d’art aussi seraient prises en compte et la possibilité de créer un pacte d’actionnaire permettant une exonération en cas de donation ou de succession serait supprimée

La proposition du candidat consiste à élargir l’assiette de l’ISF en supprimant l’ensemble des niches fiscales associées. Il propose en outre de supprimer l’exonération partielle de droits portant sur la transmission à titre gratuit de parts de sociétés.

La proposition se traduirait par une hausse annuelle du rendement de l’impôt comprise entre 1,6 milliard et 1,7 milliard d’euros.

Si la mesure du candidat aurait pour effet positif de diminuer les inégalités de patrimoine, elle soulève néanmoins des questions sur ses éventuels impacts sectoriels, pour le secteur du capital-investissement ou de l’art, par exemple, et sur l’encouragement à l’exil fiscal qu’un durcissement de l’ISF pourrait induire. Ces effets sectoriels négatifs restent toutefois difficiles à apprécier et les départs de la France de contribuables assujettis à l’ISF à destination d’autres pays restent peu nombreux, de l’ordre de 500 à 600 par an depuis quelques années.

Chiffrage

Économie 1,65 Md€ par an

Par le candidat

Par l’Institut Montaigne

 1,65 Md€

Estimation haute :

Gain de 1,7 Md€

Estimation médiane :

 Gain de 1,65 Md€

Estimation basse :

Gain de 1,6 Md€

Répartition du coût

Coût supporté par l’État

Le rendement fiscal supplémentaire viendrait abonder le budget général de l’État.

Commentaire synthétique du chiffrage :

La proposition du candidat consistant à élargir l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de mutation à titre gratuit, elle aurait pour incidence une hausse globale du rendement de ces deux impôts pour un montant annuel compris entre 1,6 milliard d’euros et 1,7 milliard d’euros. Ces estimations constituent des minorants dans la mesure où certaines niches fiscales adossées à l’ISF ne font pas l’objet d’une estimation de leur coût.

Sur l’ensemble du quinquennat, la mesure du candidat se traduirait par une recette pour l’État comprise entre 8 milliards d’euros et 8,5 milliards d’euros.

Chiffrage détaillé de la proposition :

Le candidat propose de supprimer les dépenses fiscales, aussi appelées niches fiscales, associées à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Cet impôt, qui porte sur l’ensemble du patrimoine – mobilier comme immobilier –, donne lieu en effet à des dépenses fiscales nombreuses, introduites pour poursuivre des objectifs particuliers de politique publique, comme le soutien au marché de l’art ou au capital-investissement.

Le coût des dépenses fiscales faisant l’objet d’une évaluation s’est élevé à 1,11 milliard d’euros en 2016. Ce montant est un minorant du coût effectif des dépenses fiscales dans la mesure où plusieurs d’entre elles ne donnent pas lieu à une évaluation, à l’instar de celle portant sur l’exonération des œuvres d’art. Ainsi, ces dépenses représentent plus de 21% du rendement annuel de l’ISF, qui s’est établi à 5,18 milliards d’euros en 2016.

Intitulé de la dépense fiscale

Coût associé à la dépense fiscale (2016)

Exonération des biens professionnels

n.c.

Exonération des placements financiers des personnes physiques qui n’ont pas en France de domicile fiscal

75 M€

Exonération partielle des bois et forêts, des sommes déposées sur un compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA), des parts d’intérêts détenues dans un groupement forestier, des biens ruraux loués par bail à long terme et des parts de GFA

49 M€

Exonération des objets d’antiquité, d’art ou de collection, des droits de propriété littéraire et artistique et des droits de propriété industrielle pour leur inventeur

n.c.

Exonération des titres reçus en contrepartie de la souscription au capital de certaines petites et moyennes entreprises

23 M€

Exonération partielle des parts ou actions de sociétés objets d’un engagement collectif de conservation

180 M€

Exonération partielle des titres détenus par les salariés et mandataires sociaux

55 M€

Limitation de l’imposition à l’ISF à raison des seuls biens situés en France des personnes qui n’ont pas été fiscalement domiciliées en France au cours des cinq années civiles précédant celle au cours de laquelle elles ont élu domicile en France

n.c.

Réduction d’impôt au titre des investissements au capital des PME

580 M€

Réduction d’impôt au titre de certains dons à des associations

152 M€

Total

1 114 M€

Source : Évaluation des voies et moyens, tome II, dépenses fiscales, PLF 2017

La suppression de l’ensemble de ces dépenses fiscales se traduirait donc par une hausse du rendement de l’ISF de l’ordre de 1,11 milliard d’euros.

Le candidat cible plus spécifiquement la dépense fiscale permettant une exonération partielle d’ISF pour les parts ou actions de sociétés objets d’un engagement collectif de conservation. Cette niche fiscale est une composante du “Pacte Dutreil” mis en place dans le cadre de la loi du 1er août 2003, dite loi Dutreil. Elle s’accompagne d’un dispositif allégeant la fiscalité sur la transmission d’entreprise permettant l’exonération partielle (à hauteur de 75%) des droits d’enregistrements dus lors de la transmission à titre gratuit d’entreprises exploitées sous la forme individuelle ou détenues sous forme sociale. Ce dispositif, dont la suppression est également proposée par le candidat, représente une dépense fiscale annuelle de l’ordre de 500 millions d’euros à ajouter au 1,1 Md€ calculé ci-dessus (montant 2016 figurant dans les Voies et moyens, tome II, du PLF 2017).

Enfin, le candidat évoque la prise en compte des œuvres d’art dans l’assiette de l’ISF. Cette proposition revient régulièrement dans le débat public (cf. infra) sans avoir jamais été adoptée par le Parlement. Elle soulève d’importantes difficultés de mise en œuvre compte tenu des fluctuations du marché de l’art (rendant dès lors l’assiette très volatile et les estimations délicates) et de l’absence de valeur de marché pour un nombre important d’œuvres d’art (la valeur de celles qui n’ont jamais donné lieu à une transaction n’est pas connue a priori). La hausse du rendement de l’ISF entraînée par l’intégration des œuvres d’art dans l’assiette de l’impôt resterait d’une ampleur limitée. Difficile à chiffrer, ce montant avait été considéré comme “pas considérable” et “inférieur à 100 millions d’euros” par le ministre du budget Christian Eckert lorsque la proposition avait été avancée en 2014.

Ce chiffre peut être corroboré en reprenant les chiffres de la dernière enquête patrimoine de l’INSEE. Nous savons que les 10% les plus riches détiennent 47% du patrimoine. Leur patrimoine brut moyen représente 1,25 M€ en 2015 (soit proche du seuil de l’ISF). Selon les comptes nationaux (tableau 8 210 Comptes de patrimoine des ménages (y compris entreprises individuelles) (S14)), le patrimoine net total des ménages s’élève à 10 575 Md€ et les objets de valeur (comprenant les œuvres d’art) représentent 136 Md€ de ce total. Le patrimoine net des ménages les plus riches représente alors 5 000 Md€ (47% de 10 575), et en prenant l’hypothèse – haute – que ces ménages concentrent l’intégralité du patrimoine en œuvres d’art, ce dernier représente tout au plus 2,7% de ce total (5000 * 2,7 = 135). Ces 2,7% de l’ISF (5,18 Md€) représenteraient alors un peu moins de 150M€.

Ainsi, au global, la proposition du candidat de supprimer les niches fiscales liées à l’ISF et l’exonération portant sur la transmission de parts de société pourrait conduire à une hausse du rendement annuel de l’impôt comprise entre 1,6 milliard d’euros et 1,7 milliard d’euros, si l’on estime à 150 millions d’euros le rendement potentiel de l’intégration des œuvres d’art dans l’assiette de l’ISF.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes :

La principale difficulté du chiffrage tient à l’absence d’estimation du coût de certaines dépenses fiscales adossées à l’ISF.

Par ailleurs, la mesure pourrait paradoxalement entraîner une réduction de l’assiette si elle devait conduire certains contribuables à quitter la France pour échapper à l’impôt. Ce phénomène d’exil fiscal, réel, reste toutefois particulièrement difficile à quantifier.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ? Quand ?

L’ISF a subi de nombreuses modifications depuis sa création.

Après sa création en 1982, l’ancêtre de l’ISF, l’IGF (impôt sur les grandes fortunes), est supprimé en 1987 à l’initiative du gouvernement Jacques Chirac. Dès 1988, le Premier ministre Michel Rocard décide de le réinstaurer dans un esprit d’association des plus riches à la solidarité nationale et dans le but de contribuer au financement du revenu minimum d’insertion. L’IGF devient alors l’ISF ou impôt de solidarité sur la fortune. Il est resté en vigueur depuis cette date.

Le barème de l’ISF a fait l’objet de révisions régulières. L’ISF prévoit en effet un barème progressif assis sur la valeur du patrimoine.

La dernière réforme en date remonte à 2011. Elle a donné lieu à un relèvement du seuil d’assujettissement à l’ISF, de 790 000 euros à 1,3 million d’euros. De plus, la progressivité de l’impôt s’est trouvée diminuée par la réduction du nombre de tranches, de six à deux. Enfin, les modalités du calcul de l’impôt elles-mêmes ont été remaniées en profondeur, les taux ne s’appliquant plus sur une seule tranche mais sur l’ensemble du patrimoine assujetti, et ce dès le premier euro.

À la suite de l’élection présidentielle de 2012, une contribution exceptionnelle sur la fortune a été instituée, avec pour effet d’annuler la majeure partie de l’allégement permis par la réforme de 2011. Celle-ci ne s’applique plus depuis le 1er janvier 2016. En revanche, un nouveau barème de l’ISF a été réinstauré, constitué de cinq taux applicables par tranche, sur le modèle antérieur à la réforme de 2011. Le seuil d’assujettissement à 1,3 million d’euros n’a pas été modifié.

La question de l’intégration des œuvres d’art dans l’assiette de l’ISF a été posée à plusieurs reprises. Des amendements parlementaires en ce sens sont déposés presque annuellement lors de l’examen de la loi de finances. En 2014, la mesure avait été créée par amendement, adoptée en Commission des finances puis finalement être rejetée en séance à l’Assemblée nationale, suivant en cela la position du gouvernement. Des propositions similaires avaient été introduites en cours de débat parlementaire en 1998, 2011 et 2012.

Pour quels effets ?

La brève suppression de l’ISF en 1987 n’aurait eu aucun effet mesurable à long terme. S’agissant des dispositifs sectoriels, leur impact est également difficilement mesurable.

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ? Quand ?

Plus qu’une modification de l’assiette de l’ISF, c’est sa suppression qui est régulièrement proposée dans le débat public.

À cet égard, en 2016, une proposition de loi visant à supprimer l’impôt de solidarité sur la fortune a été enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale. Plusieurs candidats à l’élection présidentielle proposent en outre la suppression de l’ISF, à l’instar de François Fillon, ou son allègement via une réduction de l’assiette, comme Emmanuel Macron.

Avant cela, en 2010, le président de la République Nicolas Sarkozy avait présenté son projet de réforme de la fiscalité française, lequel prévoyait la suppression de l’impôt sur la fortune. Cette proposition faisait suite au dépôt d’un amendement au projet de loi de finances par 117 députés UMP pour réclamer la suppression simultanée du bouclier fiscal et de l’impôt de solidarité sur la fortune. Il sera finalement conservé mais allégé. Le bouclier fiscal est, quant à lui, supprimé.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ? Où et quand ?

Onze pays ont mis en place un impôt sur le patrimoine semblable à l’ISF mais ils l’ont progressivement supprimé.

Le Japon a supprimé ce dispositif en 1950, l’Autriche en 1994, l’Irlande en 1997, le Danemark en 1997, l’Allemagne en 1997, le Luxembourg en 2006, la Finlande en 2006, la Suède en 2007, la Grèce, en 2009. L’Espagne, l’avait supprimé au 1er janvier 2008, a l’a rétabli à cause de la crise bancaire de 2011 de façon temporaire.

L’Italie avait mis en place un impôt global sur le patrimoine mais l’a supprimé sous cette forme en 1992. À celui-ci s’est substitué un impôt sur les seuls biens immobiliers, similaire à la proposition du candidat. L’assiette de cet impôt comprend l’ensemble des biens immobiliers, à l’exception de la résidence principale et des terrains agricoles.

Pour quels effets ?

L’expérience suédoise en matière d’impôt sur la fortune permet d’apporter un éclairage sur les effets induits par un tel dispositif. En 2007, la majorité de centre droit suédoise a voté la suppression de l’impôt foncier et de l’impôt sur la fortune. En vigueur depuis 1947, l’ISF touchait les patrimoines nets d’endettement supérieurs à environ 150 000 euros par adulte, soit environ 284 000 personnes (3 % de la population) avec un taux de prélèvement de 1,5 %. En 2006, il avait rapporté 5,9 milliards de couronnes (625 millions d’euros).

Sa suppression visait à attirer les investisseurs et à lutter contre l’exode fiscal. L’impact a été jugé plutôt positif par la population, qui a constaté moins d’épisodes médiatisés de départ de fortunes célèbres. La suppression est compensée en partie par une réduction du montant maximum exonéré d’impôts que les personnes peuvent investir dans des fonds de pension.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La proposition doit être mise en œuvre par voie législative.

Qui est concerné par une telle mesure ?

Les patrimoines supérieurs à 1,3 million d’euros sont assujettis à l’ISF.

En 2015, 342 942 foyers fiscaux ont déclaré l’ISF pour des recettes s’établissant à 5,22 milliards d’euros (soit une moyenne d’environ 15 200 euros par foyer redevable).

Impact macro économique

Les évolutions de l’ISF ces dernières années, allant jusqu’à sa suppression, ne semblent pas avoir eu d’effet mesurable à long terme.

Les modifications de l’assiette proposées par le candidat pourraient avoir des impacts sectoriels, mais ceux-ci demeurent particulièrement difficiles à mesurer.

Ainsi, les débats sur l’introduction des œuvres d’art dans l’assiette de l’ISF se sont toujours heurtés à des arguments mettant en garde contre le risque qu’une telle mesure ferait porter sur le marché de l’art en France (conduisant à une délocalisation des transactions).

De même, la suppression des niches fiscales soutenant le capital-investissement pourrait se traduire par une baisse des sommes investies chaque année dans des jeunes entreprises, mais cela reste à objectiver.

Plus globalement, les mesures tendant à durcir l’ISF – soit par une hausse des taux, soit par un élargissement de l’assiette – sont parfois critiquées (notamment par ceux qui plaident pour la suppression de cet impôt) au motif qu’elles encourageraient l’exil fiscal des contribuables les plus fortunés vers des pays où le patrimoine n’est pas taxé. Cet éventuel effet d’éviction sur l’assiette n’a toutefois jamais été mesuré avec précision.

à court terme

à long terme

Effets positifs de la mesure

Hausse du rendement de l’impôt et surcroît de ressources pour l’État.

Réduction des inégalités de patrimoine.

Effets négatifs de la mesure

Potentiels impacts sectoriels (baisse des investissements dans les PME, impact sur le marché de l’art).

Potentiel encouragement à l’exil des hauts revenus vers des pays où le patrimoine est moins taxé, et érosion consécutive de l’assiette de l’impôt.

Choisissez un candidat
Choisissez un thème
Comparer les propositions
de Jean-Luc Mélenchon
sur le thème Fiscalité avec
Consulter les propositions
de Jean-Luc Mélenchon
sur le thème