Institut Montaigne
Europe et International

Supprimer la directive sur les travailleurs détachés

Jean-Luc Mélenchon

La France insoumise

Commentaire synthétique

Cesser d’appliquer unilatéralement la directive sur le détachement de travailleurs en France : la législation nationale doit s’appliquer totalement, y compris concernant les cotisations sociales patronales et salariales.

Un travailleur “détaché” est un salarié envoyé par son employeur dans un autre État membre en vue d’y fournir un service à titre temporaire. Par exemple, un prestataire de services peut remporter un contrat dans un autre pays et décider d’envoyer ses employés exécuter ce contrat sur place. Contrairement aux travailleurs dits “mobiles” de l’UE qui s’installent dans un autre État membre pour y travailler ou chercher un emploi, les travailleurs détachés ne séjournent que temporairement dans le pays d’accueil et n’intègrent pas le marché du travail du pays. Les travailleurs mobiles, eux, ont droit à l’égalité de traitement avec les citoyens du pays d’accueil en ce qui concerne l’accès à l’emploi, les conditions de travail et toutes les dispositions sociales et fiscales.

La libre circulation des travailleurs au sein de l’Union européenne est un des principes fondateurs du marché intérieur. Ce principe est notamment encadré par la directive concernant le détachement des travailleurs, adoptée en 1996. Par les comportements d’optimisation qu’elle permet, elle cristallise les craintes de dumping social entre États membres et s’est trouvée au cœur des débats lors de nombreuses échéances électorales. La suspension unilatérale de cette directive est présentée par le candidat comme la solution permettant de restaurer les conditions d’une concurrence plus équilibrée.

Au regard du cadre juridique de l’Union européenne, la faisabilité même d’une telle initiative est faible et placerait la France dans une situation d’isolement vis-à-vis de ses partenaires, dans le cas d’une suspension unilatérale de la directive. Une telle suspension pourrait, certes, engendrer des recettes supplémentaires pour les comptes sociaux français mais, à l’inverse, elle générerait des dépenses face à de possibles sanctions de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi qu’à des mesures de rétorsions contre les travailleurs détachés français.

De nombreuses inconnues empêchent un chiffrage robuste mais des effets positifs potentiels peuvent être envisagés si l’on considère que cette mesure entraînerait un surcroît de recettes sociales liées à la substitution de travailleurs cotisants aux conditions du droit commun français. Dans l’hypothèse haute, la substitution serait intégrale, dans l’hypothèse basse de 50 % seulement.

Chiffrage

Économie 1,8 Md€ par an
Par le candidat (le cas échéant)
Par l’Institut Montaigne 1,8 Md€ par an
Estimation haute: 2,4 Md€ par an
Estimation médiane 1,8 Md€ par an
Estimation basse 1,2 Md€ par an
Répartition du gain
Gain supporté par l’État Majorité des pertes éventuelles
Gain supporté par la Sécurité sociale 100 % des gains / part résiduelles des pertes

Les effets positifs sont mesurés sur un surcroît de recettes sociales liées à la substitution de travailleurs cotisants aux conditions du droit commun français. Dans l’hypothèse haute la substitution serait intégrale, dans l’hypothèse basse seulement de 50 %. Les chiffrages sont faits sur la base d’un salaire moyen de 1759 € bruts mensuels soit 1,2 SMIC.

La proposition est difficilement chiffrable dans la mesure où seuls les effets positifs supposés peuvent être approchés et que de nombreuses inconnues empêchent un chiffrage robuste. On peut toutefois imaginer une hypothèse où les 285 000 travailleurs détachés en France pourraient être remplacés par des salariés soumis au droit du travail français et aux cotisations salariales et patronales françaises ce qui n’est aujourd’hui pas le cas. Cette hypothèse n’est valable que si les conditions économiques restent réunies pour la délivrance des prestations auparavant délivrées par les travailleurs détachés, notamment au regard de la compétitivité prix des entreprises.

Si l’on considère que les salariés concernés évoluent essentiellement dans des secteurs à faible rémunération et que l’on considère donc une rémunération théorique de 1,2 SMIC (soit 1 759 € bruts mensuels) sur laquelle seront prélevées les cotisations salariales, les gains pour les régimes sociaux seraient d’1,3 Md€ de cotisation supplémentaire sur une année pleine sur la base des 280 000 travailleurs détachés enregistrés en France en 2015 et dans l’hypothèse d’une substitution intégrale par des salariés soumis aux droits et cotisations français.

Les cotisations patronales sur les rémunérations inférieures à 1,6 fois le SMIC bénéficient d’exonérations rendant difficile une ventilation par risque mais le montant pour un salarié peut être estimé à 320€ par mois de charges patronales (hors effet du CICE) soit un montant total annuel de 1,1 Md€ en année pleine à répartir entre les différents postes (retraite, santé, allocations familiales).

Au total la substitution intégrale des travailleurs détachés par des travailleurs soumis aux cotisations sociales françaises représenterait un gain de 2,4 Md€ en année pleine. Mais la substitution ne sera naturellement pas parfaite et les secteurs concernés sont en outre des secteurs où il existe des pénuries de main d’œuvre. Retenir donc une substitution de 50 % semble pouvoir constituer une hypothèse basse soit 1,2 Md€ de recettes supplémentaires brutes en année pleine.

La question des coûts induits d’une telle mesure est difficile à approcher au regard des nombreuses inconnues qu’elle recèle.

Il faudrait à l’inverse prévoir le coût d’un retour sur le marché du travail français d’une partie des 170 000 travailleurs détachés français exerçant dans l’Union européenne. Si les autres pays ne suspendent pas la directive, rien ne s’opposera à ce que les travailleurs détachés français soient victimes de mesures de rétorsion, pour rupture de réciprocité. Les hypothèses dans ce cas sont toutefois trop nombreuses pour imaginer un chiffrage précis.

En revanche la France serait vraisemblablement sanctionnée par la CJUE dans le cadre d’une procédure en manquement et contrainte de verser une amende assortie ou non d’astreinte par jour de retard avant mise en conformité avec le droit de l’Union. Le montant maximum auquel a été condamnée la France jusqu’à présent est une astreinte de 57 M€ par période de six mois pour non-respect des quotas de pêche au merlu doublée d’une amende forfaitaire de 20 M€. Au regard de l’importance du principe de libre circulation des travailleurs dans l’Union, l’hypothèse d’une sanction beaucoup plus significative est à envisager.

Historique

Texte symbolique de la libre circulation des travailleurs au sein de l’Union européenne la directive dite travailleurs détachés est entrée en vigueur en 1996.

Cette directive définit le travailleur détaché comme le salarié envoyé par son employeur dans un autre État membre de l’UE en vue d’y fournir un service à titre temporaire. Ils se différencient des travailleurs mobiles qui s’installent dans un autre État membre et intègrent durablement le marché du travail local.

Afin de prévenir les éventuelles pratiques de dumping social et afin de garantir la protection des droits et des conditions de travail dans toute l’Union, la directive définit un noyau dur de droits relatifs notamment à une rémunération minimale, aux temps de travail et de repos, aux congés payés et aux conditions d’hygiène et de sécurité au travail.

Avec l’élargissement de l’Union et les différentiels de coûts du travail entre les pays, le recours à ces travailleurs s’est amplifié ces dernières années. Un rapport du Sénat indiquait en effet que le nombre de travailleurs détachés en France en 2004 était de 26 500. On comptait ainsi en France 285 000 travailleurs détachés en 2015 (soit une hausse de 25 % par rapport à l’année précédente).

Pays d’origine des travailleurs détachés

Taux des travailleurs détachés

Espagne

12%

Pologne

17%

Portugal

16%

Roumanie

11%

Autre

44%

Ces détachements se font principalement dans les secteurs du bâtiment (27 %), de l’hôtellerie-restauration et du travail temporaire (25 %). A l’inverse on compterait près de 170 000 Français travailleurs détachés au sein de l’UE.

Cette directive a fait l’objet de nombreuses critiques, pour les abus qu’elle permettrait et les comportements d’optimisation des entreprises qui s’établissent dans des pays où les charges sociales sont faibles. Ces dispositions peuvent, en effet, induire une distorsion de concurrence entre les entreprises du marché commun en faisant bénéficier les entreprises des pays où les charges sociales sont faibles, notamment en Europe de l’Est, d’une meilleure compétitivité prix par rapport aux entreprises françaises.

Ces abus ont conduit à une première évolution du droit applicable en 2014. La directive d’exécution, adoptée en mai 2014, visait à améliorer l’application des règles dans les domaines de la lutte contre la fraude, du contournement de la réglementation et de l’échange d’informations entre les États.

En mars 2016, une nouvelle révision de la directive a été proposée par la Commission européenne afin de prendre en compte les critiques adressées par les différents États membre :

  • Alignement du régime des travailleurs détachés sur celui du pays d’exercice (rémunération, avantages sociaux prévus par les conventions collectives) ;

  • Limitation à deux ans par mission de la durée d’application du statut de travailleur détaché ;

  • Maintien de l’assujettissement au régime de sécurité sociale du pays d’origine.

Le 3 juillet 2016, le Premier ministre Manuel Valls, a annoncé que la France pourrait ne plus appliquer cette directive si la réforme n’était pas adoptée.

À l'étranger

Les 28 États membres de l’Union appliquent aujourd’hui cette directive européenne relative aux travailleurs détachés.

Une proposition de réforme de la directive a été formulée par la Commission en mars 2016. Elle est soutenue, outre la France, par l’Allemagne, l’Autriche, le Luxembourg, la Belgique, la Suède et les Pays-Bas.

A l’inverse onze pays (dix pays d’Europe de l’Est et le Danemark) ont adressé en mai 2016, une procédure dite du “carton jaune” à la Commission européenne, qui permet de bloquer l’avancée de ce projet tant que la Commission n’a pas apporté de précisions supplémentaires ou amendé son projet.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Les directives sont issues du droit dérivé de l’Union européenne sur la base des traités fondateurs. L’article 288 du Traité de l’Union européenne (TUE) précise qu’une directive est contraignante pour les États membres. La directive n’est toutefois pas d’application immédiate et doit être transposée en droit national pour produire ses effets. En l’absence de mesures de transposition la Commission peut engager une procédure d’infraction et saisir la cour de justice de l’union européenne (CJUE).

La suspension de l’application d’une directive européenne par un État membre n’est pas prévue par les textes européens. Il est permis de penser qu’en cas de suspension, la jurisprudence applicable en cas de non-transposition serait applicable ou, du moins, transposable. Ainsi lorsqu’une directive n’a pas été transposée en droit national dans les délais prévus (en général deux ans) celle-ci devient d’application immédiate lorsque ses dispositions sont claires, précises et inconditionnelles.

Le Conseil d’État a précisé que les effets directs d’une directive se limitaient un effet vertical ascendant. Il est alors possible pour un citoyen de se prévaloir des dispositions de la directive concernée dans ses relations avec l’administration. Dans le cas des travailleurs détachés, il est ainsi raisonnable de penser qu’une entreprise ayant recours à cette possibilité, en application des dispositions de la directive, obtiendrait gain de cause en cas de contentieux.

Le Conseil d’État admet en outre qu’une loi ou un règlement qui serait contraire à une directive puisse être contesté devant lui, ce que ne manquerait pas d’être une disposition suspendant les effets de la directive sur les travailleurs détachés.

Le cadre juridique actuel rend donc une suspension d’une partie du droit de l’Union européenne sur le territoire français très délicate à envisager. Si elle devait malgré tout être mise en œuvre, elle serait sans effet au regard des dispositions jurisprudentielles en la matière et exposerait en outre la France à des sanctions devant la CJUE.

Juridiquement, l’option la plus réaliste serait une action concertée à l’initiative de la France pour la révision de la directive de 1996.

Impact macro économique

 

 

à court terme

à long terme

Effets positifs de la mesure

Nouvelles opportunités pour le marché du travail français

Surcroît de cotisations sociales

Effets négatifs de la mesure

Fragilisation de la coopération européenne

Mesures de rétorsion contre les travailleurs détachés français

Incapacité à trouver des entreprises pour la réalisation de certaines tâches fautes de compétences locales

Entraves à la libre circulation des travailleurs, des personnes et potentiellement des biens et services

Fragilisation de la zone euro, pour laquelle la libre circulation est une condition indispensable de survie (Cf. théories économiques sur les zones monétaires optimales)

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