Institut Montaigne
Administration et Institutions

Supprimer la réserve parlementaire

Jean-Luc Mélenchon

La France insoumise

Commentaire synthétique

Appliquer les recommandations d’Anticor et de Transparency International visant à empêcher la corruption et à rapprocher les représentants des représentés, notamment obliger un élu à rendre publique sa déclaration de patrimoine transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et supprimer la réserve parlementaire.

La réserve parlementaire est un ensemble de subventions, dont le montant total s’élève à environ 145 M€ par an, qui permet aux députés et aux sénateurs de financer les associations et les collectivités locales de leur choix, sans aucun critère ni contrôle. Unique au monde, la réserve est fréquemment critiquée pour les risques qu’elle ferait courir en matière de conflits d’intérêts et de clientélisme.

L’exigence d’exemplarité et de transparence, ainsi que les pressions exercées par la société civile, ont conduit ces dernières années à accroître la publicité autour de l’utilisation de ces fonds publics mais son caractère discrétionnaire demeure. Jean-Luc Mélenchon, rejoint par d’autres candidats, propose de la supprimer.

Chiffrage

Économie 145 M€ par an
Par le candidat
Par l’Institut Montaigne 145 M€ par an

La réserve parlementaire est une enveloppe de subventions, allouée de manière annuelle aux députés et sénateurs, afin qu’ils puissent soutenir des associations de leur choix (52% des dépenses engagées en 2016) et participer au financement de projets de collectivités locales de leur choix (“subventions pour travaux divers d’intérêt local”) (48% des dépenses l’an dernier).

Les crédits de la réserve parlementaire sont votés chaque année à l’occasion de la loi de finances et inscrits sur les budgets des différents ministères. Mais le choix des attributaires est laissé entièrement à la libre appréciation des parlementaires : la compétence des ministères est limitée à l’exécution des décisions prises par les députés et les sénateurs. Il n’y a pas de critère a priori pour les associations. Pour les collectivités, il ne peut s’agir que de dépenses d’investissement.

En 2016, la réserve parlementaire était de 90 M€ pour les députés (82 M€ ont été effectivement engagés) et de 55 M€ pour les sénateurs. A l’Assemblée nationale, jusqu’en 2013, la répartition de la réserve parlementaire entre députés de la majorité et de l’opposition, entre élus “influents” et élus “de base” était très inégale et opaque. La majorité actuelle a réformé ce système : désormais, chaque député se voit allouer 130 000 € par an, via son groupe politique (un peu plus de 150 000 € pour un sénateur).

Néanmoins, les membres du Bureau de l’Assemblée se voient attribuer quant à eux 140 000 €, les présidents de commission, les présidents de groupes politiques, les questeurs, les vice-présidents 260  000€, et le président de l’Assemblée 520 000€ (le Sénat dispose de sa propre échelle de moyens).

Outre l’opacité qui a longtemps entouré ce dispositif sans équivalent dans le monde, la principale critique adressée à la réserve parlementaire tient au mélange des genres auquel elle expose les parlementaires : le rôle de ces derniers est de voter la loi, de contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques. Il n’est pas de distribuer directement de l’argent de manière discrétionnaire.

L’attention du public sur l’existence de ce système de subventionnement et les problèmes éthiques qu’il soulève a été attirée par l’initiative engagée en 2011 par l’Association pour une démocratie directe (APDD). Désireuse de connaître l’utilisation faite par les parlementaires de ces moyens publics, l’association s’est d’abord heurtée au silence des assemblées et des ministères compétents pour le versement des subventions. L’APDD a dû saisir d’abord la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) en 2011 puis le tribunal administratif de Paris en 2013 pour que l’Assemblée nationale et le Sénat lui communiquent les informations requises. Les données ayant été transmises sous forme de fichiers PDF, l’association a été assistée de journalistes et du collectif Regards Citoyens pour constituer une base de données facilitant leur exploitation.

Cette impulsion citoyenne a notamment contribué à ce que la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique impose la transparence de la réserve parlementaire, en rendant obligatoire la publication de la liste des subventions, du nom du bénéficiaire, du montant versé, de la nature du projet financé, du programme concerné et du nom du membre du Parlement qui a proposé la subvention. L’Assemblée nationale, depuis 2014, et le Sénat, depuis 2015, publient désormais ces informations en open data.

La presse et la société civile font régulièrement état depuis lors de cas susceptibles d’alimenter la défiance à l’égard des responsables publics, comme le financement par certains parlementaires d’associations dont ils sont eux-mêmes, ou des membres de leur famille ou leurs collaborateurs politiques, des dirigeants. En 2015, 101 députés et 48 sénateurs finançaient via la réserve parlementaire des projets de communes dans lesquelles ils sont élus. L’achat de clientèles électorales par l’utilisation de la réserve est au cœur des critiques  qui pèsent sur ce dispositif. Pour les sénateurs, l’utilisation de la réserve est particulièrement problématique puisqu’elle les place dans une situation de conflit d’intérêts institutionnelle : en octroyant des subventions aux collectivités de leur choix, dans leur ressort électoral, pour des montants qu’ils déterminent eux-mêmes, ils distribuent en réalité de l’argent à leurs électeurs (les délégués municipaux constituent 95% du collège électoral lors des élections sénatoriales).

En novembre 2014, la Cour des comptes a publié un référé pointant de nombreux problèmes et irrégularités dans l’octroi et la gestion de la réserve parlementaire. La Cour a analysé l’octroi de plus de 60 000 subventions intervenues de 2006 à 2012 pour un montant supérieur à un milliard d’euros. Elle a notamment montré, en ce qui concerne les collectivités, que les aides bénéficient à des communes au potentiel financier largement supérieur à la moyenne et ne répondent donc pas à l’objectif de soutenir les collectivités déstabilisées par des circonstances exceptionnelles susceptibles de justifier la mise en œuvre de la solidarité nationale. La Cour a ainsi recommandé de réorienter ces crédits vers les politiques de droit commun de l’Etat, comme la dotation d’équipement des territoires ruraux.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Dans la formulation de sa proposition, Jean-Luc Mélenchon précise qu’il s’engage à supprimer la réserve parlementaire, sur la base des recommandations d’ANTICOR et de Transparency International (associations de lutte contre la corruption). La proposition de suppression de réserve parlementaire est accompagnée d’une proposition qui vise à obliger les élus à rendre publiques leurs déclarations de patrimoine, aujourd’hui transmises à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Le 8 mars 2017, le journal Libération a soumis aux candidats à l’élection présidentielle six engagements de nature à restaurer le lien de confiance entre les Français et leurs élus, parmi lesquels la suppression de la réserve parlementaire. Emmanuel Macron et Marine Le Pen soutiennent comme Jean-Luc Mélenchon la suppression de ce dispositif tandis que Benoît Hamon s’est simplement prononcé pour sa réforme, en préconisant, comme le fait déjà une très faible minorité de parlementaires, que l’emploi de la réserve soit décidé par un jury citoyen convoqué à l’échelle de la circonscription.

À l'étranger

La proposition a-t-elle déjà été appliquée à l’étranger ?

Il n’existe pas à l’étranger d’équivalent à la réserve parlementaire française.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

Le 10 février 2017, le député Christophe Premat (groupe socialiste, écologiste et républicain) a déposé une proposition de loi organique visant à supprimer la réserve parlementaire. Elle n’a pas encore été  examinée par l’Assemblée nationale. La proposition de loi souhaite modifier la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 en ajoutant un article 15 bis disposant que :

“Les parlementaires ont pour seul rôle de faire, voter et évaluer les lois et ne disposent pas de crédit ayant pour objectif :

a) La distribution de subventions à l’organisation de leur choix ;

b) La participation au financement de projets, de quelque nature qu’ils soient ;

c) La répartition d’aides financières.”

Quelques jours plus tard, le député Yannick Moreau (groupe Les Républicains) a déposé une proposition de loi ayant le même dessein. Il y a, en outre,ajouté un article qui interdit l’ouverture dans une loi de finances de crédit légitimant le versement de subventions sur proposition parlementaire.

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