Institut Montaigne
Administration et Institutions

Créer un droit de révoquer un élu en cours de mandat par référendum, sur demande d’une partie du corps électoral

Jean-Luc Mélenchon

La France insoumise

Commentaire synthétique

Instituer les référendum révocatoires pour pouvoir destituer les élus quels qu’ils soient

Jean-Luc Mélenchon souhaite introduire dans la Constitution de la VIème République qu’il promeut un nouveau type de référendum, qui permettrait de révoquer en cours de mandat les élus quels qu’ils soient.

Cette proposition s’inscrit dans un contexte de défiance croissante des Français à l’égard de leurs élus, comme l’illustrent les derniers résultats de l’enquête annuelle du CEVIPOF, selon laquelle la méfiance (40%) et le dégoût (28%) sont les deux premiers sentiments éprouvés par les Français à l’égard de la politique, qui ne seraient par ailleurs que 11% à faire confiance aux partis politiques.

Elle s’inscrit également dans le mouvement général du “dégagisme” soutenu par le candidat, qui se rattache en partie à la philosophie du mandat impératif qui a eu cours au commencement de la Révolution française. Son inscription dans le fonctionnement d’une démocratie représentative moderne apparaît incertaine. L’analyse des quelques pratiques étrangères comparables ne semble pas constituer un encouragement majeur à la mise en œuvre de cette proposition.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

La proposition d’instaurer des référendums révocatoires pour destituer les élus a été endossée par Arnaud Montebourg, candidat à la primaire de la Belle alliance populaire, en août 2016. Benoît Hamon, le vainqueur de cette primaire, s’est montré favorable à l’application du référendum révocatoire à l’encontre du Président de la République.

Le souhait de favoriser la participation citoyenne est, par ailleurs, partagé à gauche par d’autres candidats. Benoît Hamon propose par exemple l’institution d’un “49.3 citoyen”, Yannick Jadot celle de “votations  citoyennes” sur des sujets du quotidien quand Manuel Valls proposait, lors la primaire de la belle alliance populaire, de mettre en place un temps de consultation du public sur les projets de loi préalablement à leur transmission au Parlement.

En octobre 2015, le groupe de travail Refaire la démocratie, présidé par l’historien Michel Winock et le président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone, a étudié la possibilité d’introduire en France de tels référendums. Néanmoins, la proposition n’a obtenu que la note de 2,4 sur 5 au sein du groupe de travail et a été écartée.

En janvier 2015, le rapport Renouer la confiance publique, remis au Président de la République par le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique Jean-Louis Nadal, préconisait  d’introduire un dispositif interne – propre aux assemblées – de destitution à l’encontre des élus ayant commis des manquements déontologiques graves, mais qui ne constituent pas nécessairement des infractions pénales ou ne sont pas sanctionnées comme tels. Le rapport citait le fait de ne pas avoir payé ses impôts pendant plusieurs années ou d’avoir utilisé des moyens publics à des fins privées.

Le rapport insistait en tout état de cause sur le fait que la destitution ne doit pas devenir une arme politique à l’encontre d’opinions dissidentes mais constituer un acte solennel et transpartisan. C’est pourquoi le rapport recommandait que la destitution résulte d’abord d’un vote à la majorité qualifiée de l’assemblée concernée. Le rapport suggérait également que le Conseil constitutionnel – pour les parlementaires – soit ensuite saisi afin d’apprécier la qualification des manquements constatés, afin d’apporter la  garantie qu’une destitution ne sanctionne pas l’expression d’opinions minoritaires.

 

À l'étranger

La proposition a-t-elle déjà été avancée/appliquée à l’étranger ?

La révolution bolivarienne conduite au Venezuela par Hugo Chavez constitue depuis plusieurs années une source d’inspiration majeure pour Jean-Luc Mélenchon, que ce soit en matière de réformes institutionnelles ou d’orientations économiques et sociales. Ainsi, depuis 2012, Jean-Luc Mélenchon cite fréquemment l’exemple vénézuélien pour défendre sa proposition consistant à introduire le référendum révocatoire dans la Constitution française.

Instaurée en 2004, la possibilité de recourir au référendum révocatoire a été utilisée une première fois, sans succès, à l’encontre du président de la République d’alors. Douze ans plus tard, dans un contexte de très forte impopularité de son successeur Nicolas Maduro et de profondes difficultés économiques, plus de 2 millions de signatures de Vénézuéliens – soit bien plus que le seuil fixé par la constitution – ont été déposées auprès du conseil national électoral pour obtenir l’organisation d’un référendum. Nicolas Maduro a néanmoins décidé en octobre 2016 de suspendre ce processus démocratique jusqu’à nouvel ordre, provoquant une grave crise constitutionnelle et le déclenchement de grèves générales à répétition.

Hormis l’exemple du Venezuela qui met en lumière la fragilité du consentement d’un parti à un dispositif qu’il soutenait naguère, l’analyse des pratiques développées par d’autres Etats vient renforcer les interrogations sur les difficultés de mise en œuvre des référendums révocatoires et leur portée réelle.

Le droit accordé aux citoyens de révoquer leurs élus existe actuellement dans certains Etats américains et canadiens, selon le système dit de recall elections. En Colombie-Britannique (Canada), tout électeur peut publier une pétition afin de déchoir un membre de l’assemblée de son mandat. La pétition doit être approuvée par un Chief Electoral Officer qui vérifie que les conditions du recall sont remplies, à savoir que les frais de $ 50 ont été acquittés et qu’une déclaration de 200 mots au moins a été rédigée. La pétition doit être signée, en moins de deux mois, par 40 % des votants de la circonscription pour qu’une élection partielle soit déclenchée. Sur les 24 pétitions initiées depuis la mise en place de cette législation en 1995, aucune n’a été menée à son terme.

Aux États-Unis, 19 États fédérés disposent d’une procédure de destitution citoyenne du type du recall. Cette pratique est également régulièrement employée à l’échelle municipale. Certains États conditionnent la possibilité de déclencher la procédure à des faits de détournement de fonds publics (Géorgie) ou de manquement au code d’éthique des élus (Rhode Island). En Californie, une procédure de destitution citoyenne peut être initiée à l’encontre du gouverneur dès lors que 12 % des votants de la dernière élection signent une pétition en ce sens. A l’échelle des états fédérés, ceci ne s’est produit que trois fois dans toute l’histoire américaine.

Pour sa part, le Royaume-Uni a adopté en 2015 un mécanisme proche pour les membres de la chambre des communes. Le Recall of MPs Bill prévoit le déclenchement de la procédure dans deux cas seulement : soit à la suite d’une condamnation à une peine privative de liberté, soit à la suite d’une suspension de plus de 21 jours par la Chambre. La suspension peut notamment intervenir sur recommandation de la commission de déontologie du Parlement, ou sur motion des membres du Parlement. Une fois ces conditions remplies, une élection partielle est organisée si 10 % des électeurs de la circonscription signent une pétition, en l’espace de 8 semaines, en ce sens. Un député déchu a la possibilité de se présenter à la nouvelle élection.

Mise en œuvre

Quelle forme pourrait prendre ce référendum ?

La proposition de Jean-Luc Mélenchon d’instituer une VIème République est principalement motivée par la volonté de “reconquérir” et “d’étendre” la souveraineté populaire. Pour le candidat, cet objectif nécessite notamment d’offrir aux citoyens la garantie de pouvoir s’exprimer entre deux élections.

Le candidat propose ainsi d’instaurer un nouveau type de consultation, le référendum révocatoire, afin d’accorder aux électeurs le droit de mettre un terme au mandat de leurs élus de manière anticipée.

L’ouverture de la possibilité de “destituer des élus, quels qu’ils soient” s’inscrit dans la philosophie générale du “dégagisme” promu par le candidat. Ce néologisme, importé de la révolution tunisienne de 2011, est une allusion directe à la volonté de Jean-Luc Mélenchon de renouveler en profondeur le personnel politique. Il prend la suite du propos tenu lors des élections présidentielles de 2012 et résumé par la formule  “Qu’ils s’en aillent tous !”.

Pratiqués dans un nombre restreint de pays à travers le monde (cf. onglet “à l’étranger”), les référendums révocatoires répondent à deux logiques qui ne se recoupent que partiellement.

Dans le premier cas de figure, le référendum révocatoire vise à sanctionner politiquement – entre deux élections – des élus mis en cause pour ne pas avoir tenu leurs engagements. L’enclenchement des procédures de rappel (recall dans les pays anglo-saxons ayant prévu ce type de dispositif) relève de l’opportunité politique. Il est alors approprié de parler de “révocation” des élus. L’introduction en France de ce type de référendum correspondrait à un changement profond du fonctionnement des institutions, qui repose davantage sur l’éthique de responsabilité, l’organisation d’élections libres et non faussées à intervalles réguliers ainsi que sur de nouvelles formes de consultation, plutôt que sur la menace d’une fin prématurée des mandats publics. En France, le soutien à l’idée de référendum révocatoire  relève d’une philosophie rattachée à la tradition révolutionnaire puisque cette pratique a existé au début de la  Révolution française et lors de la brève période de la Commune, lorsque les élus devaient appliquer à la lettre le mandat qui leur avait été donné.

Dans le second cas de figure, le référendum révocatoire vise à sanctionner des comportements contraires à la probité publique, à l’origine d’une rupture de confiance entre les citoyens et leur représentant, qui aurait manqué à ses devoirs. On parle alors de destitution plutôt que de révocation. Le référendum révocatoire n’exclut pas, par ailleurs, l’engagement de poursuites judiciaires si le comportement incriminé, au-delà de considérations éthiques ou morales, a emporté une violation de la règle de droit.

Tel que présenté par Jean-Luc Mélenchon, le référendum révocatoire semble être un véritable instrument politique  et  relever davantage, à ce titre, du premier cas de figure que du second. A ce stade, le candidat indique seulement dans son programme “L’avenir en commun” vouloir “créer un droit de révoquer un élu en cours de mandat, par référendum, sur demande d’une partie du corps électoral”. Jean-Luc Mélenchon a par ailleurs indiqué que ce dispositif s’appliquerait à tous les élus, y compris au Président de la République.

Dans les Constitutions des pays occidentaux, la révocation populaire, liée au mandat impératif, est très peu présente, principalement en raison de difficultés pratiques de mise en œuvre (cf. onglet « mise en œuvre »), de risques de dérives clientélistes de la part d’élus voulant éviter toute contestation en cours de leur mandat, des difficultés pour dégager une majorité si les mandats ne sont pas concordants et de frein aux compromis que constituerait la menace d’être révoqués.

Plus fondamentalement, le principal argument opposé au référendum révocatoire – hors de l’hypothèse spécifique des consultations organisées pour sanctionner un manquement à la probité publique – est celui de l’entrave au libre exercice des mandats, de la rigidité qu’il induit et du déficit d’adaptation auquel seraient confrontés les élus en présence de circonstances nouvelles. Le risque d’instrumentalisation des procédures révocatoires par des groupes de pression poursuivant leurs propres fins est également fréquemment souligné.

À quelles conditions la proposition pourrait-elle être mise en œuvre ?

La proposition du candidat d’instituer des référendums révocatoires pour pouvoir destituer tous les élus quels qu’ils soient nécessiterait une révision constitutionnelle pour plusieurs séries de raisons.

Le premier obstacle tient à l’article 27 de la constitution de la Vème République qui interdit le mandat impératif et s’oppose donc à la révocation d’élus au motif que ces derniers n’auraient pas tenu leurs engagements. L’article 27 de la constitution dispose en effet que  “Tout mandat impératif est nul. Le droit de vote des membres du Parlement est personnel.”

En outre, le référendum révocatoire ne pourrait en l’état être utilisé à l’égard des membres du Gouvernement. En vertu de l’article 49 de la Constitution, la responsabilité du Gouvernement ne peut être engagée que devant l’Assemblée nationale, de manière collective. A la différence des secrétaires d’Etat aux Etats-Unis ou des commissaires européens confirmés ou investis à l’issue d’auditions individuelles par les assemblées compétentes, les ministres français sont responsables solidairement devant le Parlement, et non individuellement.

La proposition du candidat d’appliquer le référendum révocatoire au Président de la République nécessiterait enfin de réviser l’article 68 de la Constitution, modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et selon lequel “Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour (…). Sa décision est d’effet immédiat. Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour”.

Comme l’indiquait l’exposé des motifs de la loi organique n°2014-1392 du 24 novembre 2014, ce dispositif est réservé, pour des raisons de stabilité des institutions, à “des cas extrêmes dans lesquels l’intéressé (…) manquerait à ses devoirs de manière tellement grave et manifeste qu’il se rendrait par là-même indigne de poursuivre l’exercice du mandat que lui a pourtant confié le peuple français”.

Au-delà de ces principes sur lesquels Jean-Luc Mélenchon pourrait revenir lors de l’élaboration de la constitution de la VIème République, il lui revient de préciser les modalités pratiques de mise en œuvre du référendum révocatoire, en particulier le moment ou la fréquence à laquelle une telle consultation pourrait avoir lieu, combien de signatures sont nécessaires pour la convoquer, en combien de temps ces signatures doivent être rassemblées, les fondements qui pourraient être invoqués, sous le contrôle de quelle juridiction etc.

La porte-parole du candidat a ainsi eu récemment l’occasion de s’exprimer sur la nécessité d’adopter “des garde-fous pour ce type de mesure”, en citant notamment le besoin de réunir les signatures de 10 à 20% du corps électoral concerné pour convoquer un référendum révocatoire, et en prescrivant une utilisation unique par mandat.

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