Institut Montaigne
Justice, Sécurité, Défense

Construire 16 000 places de prison

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

Action 9 : Nous devons construire 16 000 places de prison pour inverser la logique de l’impunité en matière de crimes et délits. Parallèlement, nous rendrons efficaces les mesures alternatives en renforçant leur caractère contraignant.

La proposition de François Fillon vise à créer 16 000 nouvelles places de prison d’ici 2022, portant donc le nombre de places existantes de 58 587 (nombre de places au 1er septembre 2016) à environ 75 000 à la fin du quinquennat.

La mise en œuvre de cette proposition aura une incidence sur le budget d’investissement mais également sur le budget de fonctionnement de l’administration pénitentiaire, soit sous la forme de charges de fonctionnement directes, soit sous la forme de loyers à un partenaire privé si une gestion déléguée est retenue pour leur réalisation.

Chiffrage

Coût 3,2 Md€ d'investissement + 0,8 Md€ de fonctionnement supplémentaire par an

Par le candidat

Par l’Institut Montaigne

3,2 Md€ d’investissement + 0,8 Md€ de fonctionnement supplémentaire par an

Estimation haute

4,2 Md€ d’investissement + 1,1 Md€ de fonctionnement supplémentaire par an

Estimation médiane

3,2 Md€ d’investissement + 0,8 Md€ de fonctionnement supplémentaire par an

Estimation basse

2,6 Md€ d’investissement + 0,5 Md€ de fonctionnement supplémentaire par an

Notre chiffrage repose sur le montant réel issu de la construction de places de prison dans le cadre du plan “13 200” lancé en 2002 et du “nouveau programme immobilier” à partir de 2011, qui s’établit entre 218 000 € et 264 000 € par place.

La proposition de François Fillon revient à porter le nombre de places de prison à environ 75 000 en fin de mandat. Les dernières annonces du Premier ministre du 6 octobre 2016 (création de 33 nouveaux établissements pénitentiaires représentant 16 000 places, mais sans précision sur le volume de création nette) visent un objectif similaire. La mise en œuvre budgétaire et opérationnelle de ces annonces pèserait sur la prochaine mandature. Dans le projet de loi pour 2017, le Gouvernement mobilise 1,2 Md€ permettant de lancer 9 projets prioritaires de maisons d’arrêt (3 900 cellules) et 28 quartiers de préparation à la sortie.

Chiffrage détaillé

La proposition de François Fillon est de nature à engendrer des coûts d’investissement (travaux de construction de nouveaux établissements ou extension des établissements existants) et des coûts de fonctionnement (alimentation, entretien, personnel, etc.).

Les coûts d’investissement

Pour l’évaluation de l’investissement, nous retenons le coût unitaire moyen d’une place de prison créée ou rénovée constaté dans le cadre du “Nouveau plan immobilier” en cours de mise en œuvre par l’administration pénitentiaire, soit 264 000 € par place. La création de 16 000 places reviendrait donc à un coût de 4,2 Md€. Cependant, le coût de construction d’une place pour les établissements nouveaux réalisés en partenariat public-privé (PPP) se situe plutôt autour de 160 000 €, ce qui porterait le coût, en fourchette basse, à 2,6 Md€. Une fourchette médiane s’établit donc à 3,2 Md€.

Si l’État fait le choix d’une réalisation en maîtrise d’ouvrage public (MOP), ces coûts seront supportés par le budget de l’État pendant la mandature. S’il recourt à une maîtrise d’ouvrage privée ou à un PPP, ces coûts seront lissés sur la durée du contrat (entre 9 et 25 ans), mais auront de toute manière une incidence immédiate sur la dette publique (à hauteur de l’engagement financier vis-à-vis du partenaire privé). François Fillon ne précise pas quelle modalité serait retenue.

Les coûts de fonctionnement

La création de places supplémentaires accroît les charges de fonctionnement de l’administration pénitentiaire (alimentation, entretien, personnel, etc.). Le coût de fonctionnement unitaire par places de prison est très variable selon la nature des établissements, allant de 85,44 € par jour et par détenu pour les maisons d’arrêt à 196,14 € par jour et par détenu pour les maisons centrales, soit un coût compris entre 31 000 € et 72 000 € par an et par personne incarcérée.

La proposition de François Fillon entraînerait un surcoût moyen en dépenses de fonctionnement de l’ordre de 822 M€ par an, mais pouvant aller jusqu’à 1,1 Md€ si les places créées sont en maisons centrale, ou seulement 499 M€ si elles ne concernent que les maisons d’arrêt. Ces surcoûts seraient portés par le budget du ministère de la Justice.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Trois programmes d’extension des capacités pénitentiaires sont en cours ou ont été annoncés :

  • le programme immobilier “13 200”, qui a permis la création de 6 436 places entre 2009 et 2011, dont seule une partie correspond à des créations nettes. Ce programme a représenté 1,4 Md€ d’investissement. Ces places ayant été créées en ayant recours à des contrats d’AOT-LOA ou des contrats de partenariat public-privé, le coût total des places créées représente en réalité un coût total de 4 Md€ ;

  • le “Nouveau programme immobilier” lancé en 2012, a d’ores et déjà permis la création de 1 604 places pour un coût d’investissement de l’ordre de 700 M€. Une partie de ces dépenses ne concerne pas des créations nettes de places, par exemple dans le cadre de la rénovation de la prison de la Santé à Paris (260 M€) ;

  • l’annonce par le Premier ministre, le 6 octobre 2016, d’un nouveau programme immobilier pénitentiaire avec la création de 33 nouveaux établissements pénitentiaires représentant de l’ordre de 16 000 cellules dans des nouveaux établissements, mais en partie pour remplacer des établissements vétustes (il ne s’agirait donc pas de 16 000 nouvelles places nettes).

Pour quels effets ?

Les constructions de places ont surtout servi à résorber la vétusté des établissements pénitentiaires, la création nette de places de prison ayant été limitée.

La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?

Lors de l’élection présidentielle de 2012, plusieurs candidats s’étaient prononcés pour l’augmentation de l’offre carcérale à 70 000 ou à 80 000 places en 2017.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

Si de nombreux pays européens misent sur la réduction du nombre de détenus incarcérés pour résoudre le problème de la surpopulation carcérale (réformes pénales, accent porté sur la prévention ou la réinsertion à la sortie de prison, etc.), des pays comme l’Australie ou la Nouvelle Zélande se sont récemment engagés dans des plans massifs de création de places de prisons.

Ainsi, en 2016, l’Australie a déployé un plan de 3,8 milliards de dollars pour créer 7 000 places de prisons en 4 ans. En Nouvelle-Zélande, en 2016, le gouvernement a adopté un plan de création de 1 800 places de prisons supplémentaires dont le coût est estimé à 1 milliard de dollars.

Le lancement récent de ces deux plans ne nous permet pas d’apprécier la fiabilité des chiffrages avancés par les gouvernements australien et néo-zélandais.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La mise en œuvre de la proposition impliquerait une augmentation des crédits attribués au ministère de la justice dans le cadre d’une loi de finances ainsi que la mise en place d’un nouveau plan immobilier pénitentiaire. Un tel programme impliquerait de faire un choix entre la construction en gestion déléguée (AOT-LOA ou contrat de partenariat public-privé) ou en maîtrise d’ouvrage publique (par l’Agence pour l’immobilier de la justice – APIJ).

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