Institut Montaigne
Administration et Institutions

Ne pas revenir sur la loi mettant fin au cumul des mandats

François Fillon

Les Républicains

Commentaire synthétique

“Personne de sérieux ne pense qu’un nouveau président de la République commencera par rétablir le cumul des mandats. C’est une mauvaise idée”

La loi organique n°2014-125 et la loi n°2014-126 du 14 février 2014 interdisent aux parlementaires (députés, sénateurs et députés européens) de cumuler leur mandat avec une fonction exécutive locale. Cette interdiction est applicable à compter du premier renouvellement des assemblées parlementaires suivant  le 31 mars 2017.

Comme le rappellent les études d’impact des lois du 14 février 2014, les dispositions interdisant le cumul d’un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales n’ont pas d’impact financier : elles sont sans effet sur le montant global des indemnités que les collectivités et les intercommunalités devront verser, le montant théorique de l’indemnité de fonction restant inchangé ainsi que le nombre de fonctions électives à pourvoir.

De même, la limitation du cumul des mandats dans le temps est également dénuée d’impact financier puisqu’elle ne réduit ni le nombre de mandat à pourvoir ni le montant des indemnités versées.

Il convient toutefois de noter que depuis l’adoption de la loi organique du 25 février 1992, les indemnités des élus sont plafonnées en vertu du principe dit de l’écrêtement, selon lequel un élu national (parlementaire, ministre) titulaire d’un mandat local ne peut cumuler les indemnités afférentes à ce mandat avec son indemnité nationale de base que dans la limite d’une fois et demie cette dernière. Pour un ministre, cela représente un total d’environ 16 000 €. À ce jour, seul le ministre de la Défense exerce également une fonction exécutive locale mais il bénéficie d’indemnités inférieures au plafond légal.

Historique

La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ?

Promue depuis longtemps mais régulièrement ajournée, l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale correspond à une tendance de fond déjà identifiée par Michel Debré en 1955 qui qualifiait le cumul des mandats de “règle de la politique française”. Ainsi lors des élections présidentielles de 2012 de très nombreux candidats (François Hollande, Eva Joly, François Bayrou, Marine le Pen, Jean-Luc Mélenchon) s’étaient prononcés en faveur d’une interdiction du cumul des mandats (cette interdiction étant plus ou moins large).

Deux missions de réflexion, mises en place par les Présidents Nicolas Sarkozy (“comité Balladur” de 2007) et François Hollande (“commission Jospin” de 2012), se sont par ailleurs prononcées en faveur de la limitation du cumul des mandats.

  • En 2007, le “Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions”, présidé par Edouard Balladur, préconisait une interdiction du cumul entre un mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du Parlement au sein des institutions de la Ve République. Cette proposition n’a toutefois été reprise ni par le projet de loi constitutionnelle soumis au Parlement, ni par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

  • En novembre 2012, “la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique”, présidée par Lionel Jospin, a préconisé une interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale, ainsi que le cumul d’une fonction ministérielle et l’exercice de toute fonction locale (mandat exécutif et mandat simple). La Commission a en effet considéré que la limitation du cumul des mandats constituait la “pierre de touche” d’une rénovation de la vie publique et qu’elle était un élément majeur dans la restauration de la confiance des citoyens envers leurs élus. Cette mesure permettrait de restreindre les situations de conflits d’intérêt que crée le cumul des mandats. En outre, elle pourrait favoriser le renouvellement du personnel politique.

L’interdiction portée par les lois du 14 février 2014 a ainsi pris en compte les arguments présentant le cumul d’un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales comme l’institutionnalisation d’un conflit d’intérêts, un vecteur d’absentéisme et un frein à la diversité, à la féminisation et au renouvellement de la représentation. Elle a écarté l’argument de “l’ancrage sur le terrain” que permettrait le cumul, le constitutionnaliste Guy Carcassonne ayant par exemple rappelé de longue date que le mode de scrutin uninominal garantissait la proximité avec les électeurs.

Dans sa décision du 13 février 2014, le Conseil constitutionnel a conclu qu’en l’espèce ces interdictions “n’excèdent pas manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflit d’intérêts“.

Sur la question du cumul des mandats, François Fillon se distingue de Nicolas Sarkozy qui s’est prononcé en faveur d’une abrogation des lois de 2014, et dans une moindre mesure d’Alain Juppé qui a émis l’idée d’une dérogation au non cumul pour les maires des “petites et moyennes communes”.

Dans les faits, plus de la moitié des parlementaires actuellement élus ont effectué au moins deux mandats consécutifs. À l’Assemblée, trois députés poursuivent actuellement leur neuvième mandat. Le président de l’Assemblée nationale, Claude Bartolone exerce son huitième mandat. Dans l’histoire de la Vème République, le député UMP Didier Jullia détient le record du nombre de mandats (11) exercés à l’Assemblée, pour 45 années de présence, suivi par Jean Tibéri, avec 10 mandats et 44 années de présence.

À l'étranger

La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?

La France apparaît très largement comme une exception en Europe en matière de cumul des mandats. D’après les statistiques rassemblées en 2012 par la commission Jospin puis plus récemment par l’observatoire de la vie politique et parlementaire, 82% des députés et 77% des sénateurs exercent au moins un autre mandat électif, (41% des députés et 46% des sénateurs cumulant avec une fonction exécutive locale).

Le cumul n’existe nulle part ailleurs qu’en France avec autant d’intensité. Comme le souligne Laurent Bach dans l’étude “Faut-il abolir le cumul des mandats ?” publiée en mai 2012, jamais plus d’un tiers d’une assemblée nationale européenne ne détient en parallèle un mandat local; surtout, rarissimes sont les cas de cumul avec une fonction de maire ou une présidence d’exécutif local. D’après l’étude de Laurent Bach, le nombre de députés ayant en 2011 au moins un mandat local était le suivant

États-Unis (fédéral)

Royaume-Uni

Italie

Espagne

Allemagne (fédérale)

Suède

France

0 %

3 %

7 %

20 %

24 %

35 %

83 %

À l’étranger, les principes qui inspirent les législations (lorsqu’elles existent) limitant le cumul des mandats témoignent du souci de respecter l’égalité des citoyens dans l’accès aux charges publiques, de prévenir les pressions sur les électeurs et garantir la sincérité des élections, et d’assurer tant la bonne administration des collectivités publiques que l’impartialité des titulaires de mandats. En Allemagne, un mandat au Bundestag est incompatible avec une fonction exécutive au sein d’un Land et la fonction de président de Kreis (intercommunalité) ou de maire. En Italie, les mandats de parlementaire et les fonctions de ministre sont incompatibles avec les fonctions de président de région, de province et de maire dans des collectivités de plus de 5 000 habitants (le seuil de 20 000 habitants a été abaissé il y a quelques années).

Mais statistiquement, l’écart entre la France et les autres grandes démocraties libérales est d’autant plus frappant qu’il n’existe pas toujours chez nos voisins de règles visant à prohiber le cumul parlementaire – élu local (Royaume-Unis, Pays-Bas). Toutefois, cette absence d’interdit s’accompagne souvent, à l’étranger, d’une incitation financière négative, visant à dissuader les parlementaires tentés par le cumul, en leur interdisant de cumuler les rémunérations, ou en plafonnant ces dernières (Espagne notamment).

En revanche, au-delà de la limitation du nombre de mandats confiés à l’exécutif dans certains régimes présidentiels ou semi-présidentiels, aucun pays ne s’est engagé à ce stade dans la restriction du nombre de mandats parlementaires réalisés de manière consécutive.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

L’article 25 de la Constitution dispose que : “une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée […], le régime des inéligibilités et des incompatibilités”. Les dispositions relatives aux incompatibilités des mandats parlementaires avec des fonctions exécutives locales relèvent donc d’une loi organique, tout comme la restriction du nombre de mandats dans le temps qui constitue un nouveau cas d’inéligibilité. Les lois organiques obéissent à une procédure spécifique.

Pour leur part, les incompatibilités relatives aux mandats parlementaires ont notamment été encadrées par la loi organique du 30 décembre 1985 puis par la loi organique du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux (concernant les parlementaires nationaux) et par la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice (incompatibilités applicables aux élus locaux, aux députés européens et incompatibilités entre fonctions exécutives locales).

Plus récemment et à la suite des engagements pris lors de la campagne présidentielle de 2012, deux lois ont été adoptées le 14 février 2014 : une loi organique concernant les députés et sénateurs et une loi ordinaire pour les députés européens. Ces lois étendent les incompatibilités des mandats nationaux / locaux en interdisant le cumul d’un mandat parlementaire avec un mandat exécutif local (maire, maire d’arrondissement, maire délégué, adjoint au maire, président et vice-président de conseils régionaux, départementaux, d’intercommunalités et de toute assemblée territoriale). Toutefois, la loi ne met pas fin au sens strict du terme au cumul des mandats. En effet, un parlementaire pourra cumuler cette fonction avec celle de conseiller municipal, conseiller régional, conseiller général ou de conseiller communautaire. Ces nouvelles dispositions entreront en vigueur au premier renouvellement des assemblées parlementaires suivant le 31 mars 2017.

Qui est concerné par une telle mesure ?

Les membres du Gouvernement, les élus locaux et nationaux sont les principales personnes concernées par cette mesure.

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