Individualisation de l’impôt sur le revenu

Fonctionnement actuel de l’impôt sur le revenu et de la CSG

Dans le système actuel, l’impôt sur le revenu fait intervenir un quotient conjugal : ainsi, pour les couples mariés ou pacsés, l’imposition est réalisée conjointement et non individuellement. Le mécanisme est le suivant :

• les revenus des deux personnes du couple sont additionnés ;

• le résultat obtenu est divisé en deux parts égales (application du quotient conjugal, chaque conjoint représentant une part fiscale entière) ;

• le barème de l’impôt sur le revenu est ensuite appliqué à chacune de ces parts afin d’obtenir l’impôt total.

L’application de ce quotient conjugal a pour effet de modérer l’impôt des couples : selon les données fiscales du Gouvernement, 60 % des couples mariés ou pacsés paient ainsi moins d’impôts que s’ils étaient imposés séparément, 21 % des couples gagneraient à être imposés séparément (du fait l’existence de dispositifs spécifiques comme la prime d’activité) et 19 % ne verraient pas le montant de leur impôt modifié en cas d’imposition individuelle. Par ailleurs, à salaire total égal au sein d’un couple, le gain obtenu grâce à ce dispositif par rapport à une imposition individuelle est d’autant plus important que les inégalités de salaire sont grandes entre les deux membres du couple, du fait du caractère progressif de l’impôt sur le revenu.

À titre d’exemple schématique, si on considère un impôt sur le revenu avec un barème simple (taux de 10 % entre 0 et 5 000€ de revenus ; taux de 20 % entre 5 000 et 10 000€ de revenus) et un revenu total du couple de 10 000€ :

• pour un couple A dans lequel les deux conjoints gagneraient exactement la même somme (5 000€), l’impôt conjugalisé et l’impôt individualisé seraient du même montant : 1 000€ ;

• pour un couple B dans lequel le premier conjoint gagnerait 8 000€ et le deuxième conjoint 2 000€, l’impôt conjugalisé serait toujours de 1 000€ tandis que l’impôt individuel serait de 1 100€ pour le premier conjoint et 200€ pour le deuxième conjoint, soit 1 300€ au total.

• Pour un couple C dans lequel le premier conjoint gagnerait 10 000€ et le deuxième conjoint 0€, l’impôt conjugalisé serait toujours de 1 000€ tandis que l’impôt individuel serait de 1 500€ pour le premier conjoint et 0€ pour le deuxième conjoint, soit 1 500€ au total.

Cette modalité de calcul est ainsi particulièrement favorable aux couples dans lesquels seule une personne travaille (couples “monoactifs”). Elle contribuerait ainsi à maintenir les femmes en dehors de l’activité professionnelle ; même si la France présente un taux d’emploi des femmes supérieur à la moyenne européenne, avec 66,2% en 2014 contre 63,5% en moyenne dans l’Union européenne.

L’impôt sur le revenu fait également intervenir un quotient familial fonctionnant sur le même principe que le quotient conjugal : chaque enfant représente ainsi 0,5 part fiscale (1 part à partir du troisième enfant). Le revenu total du ménage est divisé par le nombre total de parts avant l’application du barème. L’impôt obtenu est ensuite multiplié par le nombre de parts. Ce mécanisme se traduit par un amoindrissement de l’impôt pour les couples avec enfants, du fait de la progressivité de l’impôt sur le revenu (IR). Cet amoindrissement de l’IR représente un coût pour les finances publiques estimé à 12,1 Md€ pour l’impôt sur les revenus de l’année 2014. L’actualisation de ce coût pour les revenus à partir de 2017 s’établit à environ 13 Md€ par an. Une hypothèse haute consiste à supprimer également toutes les niches fiscales afférentes au quotient familial, soit 2,3 Md€ supplémentaires (et 11,5 Md€ sur le quinquennat).

Autre imposition portant sur le revenu, la CSG a, elle, un fonctionnement très différent de l’impôt sur le revenu. Il s’agit en effet d’un impôt d’ores et déjà individualisé, ne prenant donc pas en compte les charges familiales. Les modalités d’assiette et de recouvrement sont plus proches de celles des cotisations sociales, retenues à la source. La redistribution horizontale selon les charges familiales opérée par l’imposition sur les revenus est donc essentiellement le fait de l’IR.

Réforme proposée par Benoît Hamon

La réforme proposée par Benoît Hamon consiste à mettre fin au quotient conjugal afin d’individualiser l’imposition des revenus, c’est-à-dire imposer séparément les revenus des personnes mariées ou pacsées. Dans la mesure où le quotient conjugal permet, dans la plupart des cas, de réduire l’impôt payé par les couples mariés ou pacsés, sa suppression aboutirait à un rendement supérieur de l’impôt sur le revenu. Un rapport d’information de la délégation du droit des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes de 2014 chiffrait le gain attendu d’un passage à un impôt individualisé à 5 Md€ par an, soit 25 Md€ sur la durée du quinquennat. L’actualisation de ce chiffre donnerait un gain d’environ 6 Md€ par an sur le prochain quinquennat. La réforme proposée par Benoît Hamon consisterait vraisemblablement à supprimer également le quotient familial, pour un gain pour les finances publiques de 13 Md€ par an. Le candidat n’a pas précisé s’il souhaitait supprimer le quotient familial à ce stade. Au total, le gain serait de 19 Md€ par an. Ces recettes seraient perçues par l’État qui perçoit intégralement le rendement de l’impôt sur le revenu.

Benoît Hamon a indiqué que cette mesure permettrait un “gain immédiat de l’ordre de 24 milliards d’euros“. L’ordre de grandeur semble ainsi un peu élevé par rapport au chiffrage réalisé ici. Dans son programme, cette mesure serait l’une des sources de financement de la mise en place d’un revenu universel dont le coût total est estimé à 300 Md€ par an par le candidat. Des modalités de financement complémentaires sont envisagées par Benoît Hamon (fusion du revenu universel avec les aides au logement, les prestations familiales ou les minimas sociaux, suppression de niches fiscales, nouvelles formes d’imposition sur le patrimoine).

L’impact de l’individualisation de l’impôt sur le revenu sur le taux d’emploi ou d’emploi des femmes est cependant plus incertain. Selon le rapport parlementaire précité, cette réforme pourrait inciter 80 000 femmes à rejoindre le marché du travail.

Par ailleurs, des incertitudes juridiques existent s’agissant de la possibilité de passer à un système d’imposition des revenus intégralement individualisé. En effet, comme le note le Conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport de 2015 sur l’imposition des revenus, l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui rend nécessaire la prise en compte des capacités contributives dans le système fiscal, et l’interprétation qui en est faite par le Conseil constitutionnel, pourraient s’opposer à la suppression de tout mécanisme de prise en compte des charges familiales. Ainsi, le passage à une individualisation intégrale pourrait se heurter, en France, à une censure du Conseil constitutionnel.

Élargissement de l’assiette de l’impôt sur le revenu et son rapprochement avec la CSG

L’élargissement de l’assiette de l’IR par le rapprochement de celle de la CSG consisterait à supprimer toutes les différences d’assiette existant entre les deux prélèvements. Ces difficultés d’assiettes sont de trois ordres :

1/ l’IR est un impôt pesant simultanément sur l’ensemble des revenus (salariaux, du capital, …) tandis que la CSG porte sur des revenus catégoriels (revenus d’activité, revenus de remplacement, revenus du capital, revenus des jeux) frappés indépendamment les uns des autres.

2/ L’assiette de la CSG est sensiblement plus large que celle de l’impôt sur le revenu : au total, en 2013, l’assiette de l’IR représentait ainsi 939 Md€, contre 1 249 Md€ pour la CSG. Cet écart est dû à plusieurs différences, notamment le fait que l’assiette de la CSG intègre des revenus non imposés à l’IR (épargne salariale, certaines indemnités de rupture de contrat de travail, indemnités journalières de longue maladie et d’accident du travail, etc.) et le fait que les salaires sont imposés à l’IR nets de cotisations et frais professionnels, alors qu’ils sont imposés bruts de cotisations et avec une déduction forfaitaire de 1,75 % au titre des frais professionnels à la CSG.

3/ Les modalités de rapprochement entre des niches fiscales “mitant” l’IR et des niches sociales grevant les recettes de CSG correspondent à l’un des principaux enjeux. Dans ce cadre, deux options subsistent concernant les niches fiscales et sociales, et Benoît Hamon ne précise pas ce qu’il compte faire de celles-ci :

• soit une grande partie des niches fiscales sont cumulées. Les niches fiscales de l’IR représenteraient, en 2017, de l’ordre 32,5 Md€ et celles-ci pourraient être étendues à la CSG. De la même manière, les niches sociales, grevant la CSG et représentant pour les seules exemptions d’assiettes 50,5 Md€ d’exemption de base (soit une perte de recettes de 8,7 Md€ conjointement pour la CSG, la CRDS et les contributions au fonds solidarité), pourraient être étendues à l’IR. De telles extensions occasionneraient des coûts très significatifs pour les administrations publiques. Ces coûts ne peuvent être évalués simplement ;

• réciproquement, le rapprochement des assiettes pourrait conduire à supprimer ces nombreuses niches fiscales qui grèvent le rendement de l’IR.

Un statu quo par rapport à la situation actuelle (c’est-à-dire avec des niches “fiscales” grevant une partie seulement du nouvel impôt et simultanément des niches “sociales” grevant une autre partie du nouvel impôt) serait difficilement compatible avec l’exigence constitutionnelle de lisibilité et d’intelligibilité de la loi.

Enfin, la difficulté à supprimer le nombre de niches fiscales a été illustrée récemment par la difficulté des Gouvernements successifs à endiguer le montant et le nombre des niches fiscales et sociales. Par exemple, les conclusions de la revue de dépenses de 2015 sur les dispositifs sectoriels d’exonération de cotisations sociales (représentant 15 Md€ de coût annuel pour les finances publiques) n’ont conduit le Gouvernement qu’à proposer la diminution de 0,1 Md€ de niches sociales. Il en a été de même pour tous les Gouvernements successifs depuis au moins 20 ans.

Ces trois difficultés conduiraient mécaniquement à des transferts de charges importants entre les contribuables. En dépit du caractère surmontable de ces difficultés, il faudrait vraisemblablement que ces transferts de charges soient mis en place progressivement dans le temps afin de ne pas créer un choc macroéconomique trop important. Par ailleurs, de nombreux prélèvements proches dans leurs conceptions de la CSG, comme la CRDS, pourrait également être regroupés au sein de ce nouvel impôt.

Renforcement de la progressivité de l’IR par l’augmentation du nombre de tranches

La critique du caractère peu progressif, voire “régressif” de l’imposition des ménages est courante. En particulier, les travaux de Piketty, Landais et Saez ont mis en avant le fait que le système fiscal était peu progressif jusqu’au niveau des classes moyennes puis régressif au sein des 5 % les plus riches (le taux d’imposition des plus riches étant de 49 %, contre seulement 14 % pour les 5 000 personnes les plus aisées). Il apparaît cependant que ce défaut de progressivité du système fiscal global n’est que marginalement lié à l’impôt sur le revenu mais davantage à d’autres facteurs (plafonnement des cotisations retraite et chômage et le fait que les cotisations sociales ne s’appliquent pas aux revenus du capital qui constituent une part importante des hauts revenus).

Le caractère progressif de l’impôt sur le revenu est cependant amoindri par l’existence de niches fiscales. À titre d’exemple, le calcul de l’impôt sur le revenu met en place une déductibilité partielle de la CSG et de la CRDS (sur les 8 points de CSG et CRDS appliqués sur les revenus d’activité, 5 sont déductibles de l’assiette de l’IR). Cette réduction de l’assiette est d’autant plus importante que le revenu concerné est élevé, et nuit donc à la progressivité de l’impôt sur le revenu.

Le rapprochement de l’assiette de l’IR de celle de la CSG proposé par Benoît Hamon et analysé plus haut contribuerait ainsi au renforcement de la progressivité de l’IR, car il se traduirait vraisemblablement par une suppression des niches fiscales. Benoît Hamon indique, par ailleurs, qu’il souhaite renforcer la progressivité de l’IR en augmentant le nombre de tranches. L’impôt sur le revenu comporte actuellement 5 tranches (la dernière tranche étant fixée à 45%).

La conjugaison d’une assiette élargie et d’un nombre de tranches plus important assurant plus de progressivité se traduirait par un rendement plus important de l’IR. Il est cependant impossible de déterminer précisément quel sera le rendement de ce nouvel impôt sur le revenu dans la mesure où le barème retenu n’a pas été indiqué par Benoît Hamon.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

La proposition de Benoît Hamon relative à l’individualisation est précise et bien documentée par différents rapports. Elle ne présente donc pas de difficultés particulières.

Le reste de la proposition, relative à l’élargissement de l’assiette de l’IR et au renforcement de la progressivité, est cependant imprécise et ne peut pas être chiffrée en l’état.